II SA/Ke 104/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2010r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2009r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 17 grudnia 2009r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2009r. znak: [...] umarzającą dotychczasowe wszczęte postępowanie administracyjne naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w sprawie budynku usługowo-mieszkalnego położonego przy ul. P. 1 w S., wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. o pozwoleniu na budowę z dnia 15 grudnia 1998r., ponieważ w przedmiotowej sprawie wydana została w 2003r. ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, która obecnie stosownie do przepisu art. 146 § 1 z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może być uchylona, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: w dniu 10.10.2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek interwencji J. S., przeprowadził oględziny budynku mieszkalno-usługowego położonego w S. przy ul. P. 1. W toku oględzin ustalono, że inwestor J. C. odstąpił w sposób istotny od warunków udzielonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. pozwolenia na budowę z dnia 15 grudnia 1998r. Ponieważ przedmiotowy obiekt został już zrealizowany, organ nie wstrzymał prowadzenia robót budowlanych, lecz w dniu 14 listopada 2002r. wydał decyzję nakazującą inwestorowi opracowanie i przedłożenie w terminie do 28.02.2003r. dokumentacji technicznej wykonanych robót. Na utrzymującą ją w mocy decyzję WINB z dnia 10 stycznia 2003r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego o. zam. w Krakowie wniosła J. S. Wyrokiem z dnia 10 października 2006r. sygn. II SA/Kr 387/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje obu instancji, a skarga kasacyjna J. C. od tego wyroku została przez NSA oddalona. Inwestor tymczasem wykonał obowiązek nałożony na niego ww. decyzjami, w związku z czym w dniu 31.03.2003r. PINB przekazał akta sprawy do Starosty celem przeprowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku. W dniu 1 lipca 2003r. Starosta wydał decyzję udzielającą J. C. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Od decyzji tej odwołali się J. S. oraz U. i J. małż. W. Ponieważ w związku ze zmianą ustawy Prawo budowlane od dnia 11.07.2003r. organami właściwymi w sprawach pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych stały się organy nadzoru budowlanego, odwołania rozpatrzył WINB, który decyzją z dnia 10 września 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem uchylenia było to, że w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie nie ustalono jakie roboty wykończeniowo-montażowe nakazano wykonać inwestorowi w określonym terminie. Ponadto przedłożona przez inwestora opinia Państwowej Inspekcji Pracy zawierała sprzeciw co do zamierzonego przejęcia przedmiotowego budynku do użytkowania uzależniając pozytywny odbiór obiektu od zakończenia inwestycji oraz usunięcia określonych nieprawidłowości. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzależnił wydanie opinii od ukończenia robót budowlanych. W dniu 20 października 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po stwierdzeniu, że J. C. wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych decyzją z dnia 14 listopada 2002r. i spełnił w całości warunki wymagane do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydał decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku usługowo-mieszkalnego. Po zwrocie akt z Sądu organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 24 lipca 2008r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z dnia 20 października 2003r. Następnie decyzją z dnia 27 sierpnia 2008r. uchylił decyzję z dnia 20 października 2003r. i jednocześnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. S. WINB decyzją z dnia 1 grudnia 2008r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. orzekł, że decyzja PINB z dnia 20 października 2003r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz z powodu zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. (upływ 5 lat od doręczenia decyzji) nie może nastąpić uchylenie tej decyzji. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2009r. sygn. II SA/Ke 176/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. S. na decyzję z dnia 1 grudnia 2008r. W dniu 31.08.2009r. J. S. złożyła wniosek o wydanie decyzji w postępowaniu naprawczym dotyczący popełnionej przez J. C. samowoli budowlanej. PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wydał w dniu 26 października 2009r. decyzję umarzającą postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie J. S., wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania m. in. wówczas gdy stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co jest jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania. Organ wyjaśnił, że skoro aktualnie w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia 20 października 2003r. o pozwoleniu na użytkowanie, która nie może być wzruszona ani wyeliminowana, to zasadne jest umorzenie postępowania naprawczego jako bezprzedmiotowego. WINB podniósł ponadto, że WSA w Kielcach oddalił skargę J. S. o wymierzenie organowi pierwszej instancji grzywny za niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 października 2006r. sygn. II SA/Kr 387/03. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii stwierdzenia przez organ drugiej instancji z urzędu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie stwierdzono, aby decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co jest jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie wyroku WSA w Krakowie, uchylenie z urzędu przez WINB decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, że nie zostało przeprowadzone postępowanie naprawcze na podstawie wyroków WSA w Krakowie, pomimo, że w wyroku WSA w Kielcach z 16.07.2009r. sygn. II SA/Ke 176/09 stwierdza się, że takie postępowanie winno być przeprowadzone, oraz że nie została poinformowana o postępowaniu zakończonym decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego. Autorka skargi zarzuciła organowi drugiej instancji, że nie wyjaśnił dlaczego nie ma przesłanek do stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa świadczy jej zdaniem wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, który był w stanie surowym. Skarżąca podniosła również, że legalizacja samowoli budowlanej może nastąpić, jeżeli inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż działki, na których postawiony jest przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy przeznaczone są w planie pod budownictwo jednorodzinne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest sporny. W szczególności nie budzi wątpliwości, iż: - po pierwsze w dniu 10 stycznia 2003r. organ nadzoru budowlanego II instancji utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakładającą na inwestora - w związku ze stwierdzoną samowolą, polegającą na istotnym odstąpieniu przy budowie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę - obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ( w brzmieniu wynikającym z tekstu jedn. Dz. U. Nr 106 poz. 1126), - po drugie, w okresie gdy decyzja ta była ostateczna, inwestor na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ( w brzmieniu wówczas obowiązującym) uzyskał w dniu 20 października 2003r. ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie pozostałej części budynku usługowo - mieszkalnego, a mianowicie na użytkowanie piętra, podpiwniczenia i poddasza ( pozwolenie na użytkowanie parteru inwestor otrzymał wcześniejszą decyzją Starosty z dnia 10 listopada 2000r.). Decyzja z 20 października 2003r. o pozwoleniu na użytkowanie została wydana na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003r., ( albowiem postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane – Dz. U. Nr 80 poz. 718), zgodnie z którym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Takie samo uregulowanie obowiązywało także po wejściu w życie ustawy z 27 marca 2003r., w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ( art. 55 ust. 1 pkt 4). Tak wiec niewątpliwie postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, prowadzone w związku z samowolą, z powodu której wcześniej organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, było etapem postępowania legalizacyjnego, a wydane w tym postępowaniu pozwolenie na użytkowanie kończyło cały proces legalizacji. Niewątpliwie z chwilą uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2006r. decyzji z dnia 10 stycznia 2003r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakładającą na inwestora obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odpadła podstawa do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym niemniej ostatecznie ta ostatnia decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Prowadzone bowiem przez organ postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczna decyzją z dnia 20 października 2003r., zezwalającą na użytkowanie budynku, zakończyło się ostatecznie decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2008r. stwierdzającą, że decyzja PINB z dnia 20 października 2003r. została wydana z naruszeniem prawa. Skarga od tej decyzji wniesiona przez J. S. została oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 16 lipca 2009r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 176/09. W takiej zaś sytuacji zasadnie organy w niniejszej sprawie uznały, iż postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Mimo bowiem tego, że w ostatecznym rezultacie, na skutek wyroku WSA w Krakowie, uchylającego decyzje wydane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, obecnie takich decyzji nie ma, tym niemniej skoro postępowanie legalizacyjne zostało zakończone wydaniem decyzji pozwalającej na użytkowanie budynku wzniesionego w sposób istotny odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, aktualnie nie jest możliwe nałożenie na inwestora jakichkolwiek obowiązków, związanych z wykonaną przez niego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie inwestycją. Wydając bowiem tę decyzję organ nadzoru zalegalizował w sposób ostateczny stwierdzoną wcześniej samowolę. Przyjęcie odmiennego stanowisko spowodowałoby istotne naruszenie jednej z naczelnych zasad ogólnych, jakimi powinny się kierować organy administracyjne, a mianowicie wynikającej z art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zauważyć bowiem należy, iż inwestor wywiązał się z obowiązków, nałożonych na niego ostateczną, a więc i podlegającą wykonaniu, decyzją z dnia 10 stycznia 2003r., i stosownie do wymogu wynikającego z art. 55 Prawa budowlanego w jego ówczesnym brzmieniu, wystąpił o pozwolenie na użytkowanie, które to pozwolenie, po sprawdzeniu przez organ stanu budynku, zostało mu wydane. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż nie jest możliwe uwzględnienie żądania skarżącej, aby nakazać organowi przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ani też nakazania Wojewódzkiemu Inspektorowi Budowlanemu "uchylenia decyzji na użytkowanie budynku". Zgodnie bowiem z art..16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzja z dnia 20 października 2003r. o pozwoleniu na użytkowanie jest ostateczna, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego mimo prowadzonego z urzędu przez organ na podstawie art. 145 § 1 pkt postępowania wznowieniowego – z uwagi na upływ 5-letniego terminu, o jakim mowa w art. 146 § 1. Z uwagi na zakres kognicji w niniejszej sprawie Sąd nie jest uprawniony do uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, decyzja ta bowiem nie została wydana w granicach - w rozumieniu art. 135 P.p.s.a.- sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Z tego samego powodu Sąd w niniejszej sprawie nie był również władny nakazać organowi "uchylenia decyzji pozwalającej na użytkowanie z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, ani też stwierdzenia jej nieważności. Wbrew zawartemu w skardze twierdzeniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w spawie II SA/Ke 176/09 nie wskazał na konieczność prowadzenia postępowania naprawczego poprzez wydanie decyzji nakładającej na inwestora jakieś obowiązki ale zwrócił uwagę na konieczność jego zakończenia. Wydając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, umarzającą postępowanie, organy zakończyły to postępowanie. Odnośnie zarzutu, iż skarżąca w postępowaniu tym nie brała udziału, bowiem nie została poinformowana o jego prowadzeniu, to zauważyć należy, iż z uwagi na specyficzną sytuację jaka zaistniała po zwrocie akt sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie tej organ w zasadzie nie prowadził już żadnego postępowania. Chcąc bowiem zastosować się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku tego Sądu wszczął postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją pozwalającą na użytkowanie, w którym to postępowaniu skarżąca brała udział, a po jej zakończeniu, postępowanie w niniejszej sprawie umorzył, doręczając decyzję również skarżącej. Tak więc w zasadzie nie zachodziła potrzeba informowania skarżącej o postępowaniu skoro nie było ono prowadzone, a zostało umorzone. Z przyczyn wyżej wskazanych skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.