II SA/Gd 62/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Referent Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w z dnia 20 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 listopada 2009r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na podstawie art. 134 Kpa stwierdził niedopuszczalność złożonego przez A. F. odwołania od decyzji Starosty z dnia 28 maja 2009r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia 28 maja 2009r. Starosta udzielił Burmistrzowi Miasta i Gminy pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie podczyszczonych wód opadowych do ziemi z terenu nowo budowanej zabudowy mieszkaniowej oraz projektowanej ulicy łączącej ulicę Kopernika z ulicą Kochanowskiego w S. W dniu 4 listopada 2009r. wpłynęło odwołanie A. F. od tej decyzji. Organ stwierdził, że odwołanie wpłynęło po terminie i pochodzi od osoby nie będącej stroną w sprawie. Nadto wskazał, że Starosta w sposób prawidłowy z poszanowaniem art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne określił strony postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji. A. F. nie przysługuje w tym postępowaniu status strony, gdyż podczyszczone wody opadowe, zgodnie z decyzją mają być zagospodarowane na wskazanych w decyzji działkach nie należących do skarżącego. Ponieważ wody opadowe będą zbierane w szczelnym podziemnym systemie komór, a następnie wykorzystywane do pielęgnacji zieleni na terenie wymienionych działek nie istniała potrzeba przeprowadzenia analizy geologicznej gruntów. W ocenie organu grunt należący do skarżącego nie znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Prawo wniesienia odwołania przysługuje natomiast wyłącznie stronom postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. F. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że jest stroną postępowania wodnoprawnego rozstrzygniętego decyzją Starosty z dnia 28 maja 2009r. Nadto wskazał, że nie naruszył terminu do wniesienia odwołania od decyzji, ponieważ jej nie otrzymał. Uzyskał ją dopiero na własne żądanie, a następnie niezwłocznie się odwołał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z powodu braku przymiotu strony. Przede wszystkim stwierdzić należy, że w sytuacji gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania, właściwym rozstrzygnięciem organu odwoławczego jest decyzja umarzająca postępowania odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, a nie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21.09.2009r., II SA/Gd 747/08, Lex 485352). W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma jednakże stwierdzony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia fakt, że odwołanie wpłynęło po terminie. Wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy winien szczególnie wnikliwie zbadać charakter wniesionego przez skarżącego pisma i ustalić czy powinno ono zostać rozpatrzone jako odwołanie, czy też jako podanie o wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Oczywistym jest, że o właściwej kwalifikacji pisma świadczy nie jego tytuł, ale okoliczności danej sprawy i zawarta w tym piśmie argumentacja. W przypadku gdy odwołanie składa podmiot, który uważa, że jest stroną w sprawie, mimo że nie otrzymał decyzji, to organ powinien ustalić w jakim trybie tj. przy zastosowaniu jakich przepisów postępowania winien to twierdzenie zweryfikować i w jakim rozstrzygnięciu powinien dać wyraz swoim ustaleniom i ocenie prawnej. Sytuacja ta jest bowiem bardziej skomplikowana niż przypadek wniesienia spóźnionego odwołania przez stronę, której decyzję doręczono. W takiej sytuacji rzeczywiście na skutek przywrócenia terminu dochodzi do "uchylenia" przymiotu ostateczności decyzji, a właściwym trybem rozpoznawania sprawy jest wówczas tryb postępowania zwykłego odwoławczego, który co do zasady ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnego weryfikowania decyzji ostatecznej. Inaczej jest natomiast w sytuacji gdy odwołanie wnosi podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji. Podmiot ten nie uchybia terminowi. Termin bowiem liczony jest od doręczenia decyzji, a zatem z braku doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu. Stąd w orzecznictwie i w piśmiennictwie wypracowany został jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji z powodu niedoręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po jego upływie tj. po "uostatecznieniu" się decyzji strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa ( por. argumentację potwierdzającą powyższe stanowisko zawartą w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 581). Weryfikacja twierdzeń osoby, której organ nie doręczył decyzji, a która twierdzi że jest stroną w sprawie następuje zatem albo w postępowaniu zwykłym odwoławczym (wyrazem negatywnej oceny tych twierdzeń jest decyzja z art. 138 § 1 pkt 3 kpa ) albo w postępowaniu wznowieniowym ( w tym przypadku o braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesądza decyzja wymieniona w art. 151 § 1 pkt 1 kpa ). Rozstrzygnięcie o tym w jakim trybie należy rozpatrzeć żądanie obywatela i zweryfikować jego twierdzenia dotyczące jego prawa do udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu. Podmiot, któremu decyzji nie doręczono nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z tych dwóch trybów ani decydowania o tym z którego z nich chce skorzystać. To organ musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności) czy po tym terminie tj. po tym jak decyzja stała się ostateczna. W zależności od tego winien żądanie strony, niezależnie od tego jak nazwane, rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy powinien był w pierwszej kolejności ustalić czy pismo skarżącego z dnia 3 listopada 2009r., złożone w dniu 4 listopada 2009 r., wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono, gdyż tylko w tym przypadku mógł rozpatrzyć odwołanie, a w jego ramach ocenić legitymację skarżącego do bycia stroną w sprawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja Starosty z dnia 28 maja 2009r. stała się ostateczna w dniu 15 czerwca 2009r. W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji ostatecznej. W związku z tym organ powinien był uznać pismo skarżącego za podanie o wznowienie postępowania złożone na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i nadać mu bieg właściwy dla tego trybu postępowania. Tylko takie bowiem postępowanie organu może być uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.