II OSK 1348/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 107/10 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 397 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 107/10, oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie, na wniosek M. G., w dniu 29 sierpnia 2008 r. wszczął postępowanie w sprawie budowy obiektów i urządzeń budowlanych na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], będącej własnością J. W.. Przeprowadzone w dniu 18 września 2008 r. w obecności J. W. oględziny wykazały, że na działce znajduje się obiekt o konstrukcji drewnianej posadowiony na blokach betonowych o wymiarach 6,1 m x 2,6 m, przybudówka o wymiarach około 1,5 m x 1,5 m oraz studnia głębinowa, która została wywiercona dla celów gospodarczych i ma głębokość 24 m. W odniesieniu do budowy studni – postanowieniem z dnia 18 marca 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie nakazał J. W. przedstawienie w terminie 30 dni określonych dokumentów. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy studni głębinowej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. W. w piśmie z dnia 27 kwietnia 2009 r., złożyła wyjaśnienie, że studnia głębinowa nie posiada obudowy. Skoro obowiązkowi zgłoszenia podlega wykonanie robót budowlanych polegających na obudowie ujęć wód podziemnych – art. 29 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy –Prawo budowlane, to w niniejszej sprawie zasadne było umorzenie postępowania związanego z budową studni. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 września 2009 r., stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] maja 2009 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. W., utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie wydając kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję z dnia [...] maja 2009 r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa – art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., bowiem nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, jak również nie zebrał całego materiału dowodowego. Przyjmując, że sprawa studni głębinowej nie podlega reglamentacji administracyjnej oparł się tylko na oświadczeniu inwestorki i nie dokonał żadnych własnych ustaleń. Umorzył postępowanie w warunkach, kiedy nadal istniał stosunek materialnoprawny i nie było podstaw do umorzenia postępowania. J. W. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła jej nieważność oraz rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne zastosowane i wykładnię tego przepisu i uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. rażąco narusza prawo w braku ku temu przesłanek i obejście w ten sposób prawa – zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania przez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przy tym niewskazanie stron w decyzji, lecz odesłanie do "odrębnego wykazu" nie dołączonego do decyzji; art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – w szczególności sprawdzenia czy w związku z budową studni głębinowej doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, a w rezultacie błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy; naruszenie art. 8, art. 9 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. zgodnie, z którymi organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, skutkiem, czego organ naruszył także art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. – określonych w nich zasad praworządności przez przekroczenie granicy działania na postawie prawa. Skarżąca wskazała, że działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie w żaden sposób nie narusza realizacji zasady prawdy obiektywnej. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nie wymaga od organu zbierania dodatkowych dowodów w sytuacji, gdy uzyskane od strony informacje i wiedza posiadana przez organ administracji publicznej z urzędu jest wystarczająca do podjęcia decyzji – w szczególności o umorzeniu postępowania. Podniosła, że w postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadzono dowodu, który zgłosiła w przedmiocie odebrania oświadczenia na okoliczność, czy organ stopnia powiatowego z urzędu posiadał wiedzę o budowie studni. W ocenie skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawdopodobnie skierował decyzję do osoby niebędącej stroną, tj. do M. G.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaznaczył, że stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Naruszenie zasad procesowych może także stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności, gdy prowadzi do naruszenia przepisów o charakterze materialnoprawnym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Sąd podniósł, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd I instancji uznał, że stwierdzenie nieważności, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 20 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonaniu obudowy ujęć wód podziemnych. Zgodnie z przepisem art. 30. ust 2 Prawa budowlanego wykonanie tych robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w postępowaniu zwykłym umorzył postępowanie prowadzone w związku z budową studni, po tym jak inwestorka oświadczyła, że budowana przez nią studnia nie posiada obudowy. Wcześniej ten sam organ postanowieniem wezwał inwestorkę do przedstawienia szeregu dokumentów, które umożliwiłyby procedurę legalizacji tej inwestycji. Postanowienie wydano po przeprowadzeniu wizji na terenie inwestycji. Zdaniem Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadne jest przyjęcie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania zapadła z rażącym naruszeniem prawa – art. 7, art. 77 w zw. z art. 105 k.p.a. W postępowaniu zwykłym umorzono postępowanie bez wyjaśnienia, w sposób obiektywny, charakteru inwestycji w szczególności tego, czy wiązała się ona z obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Po wizji i po wydaniu postanowienia organ prowadził postępowanie ukierunkowane na procedurę legalizacyjną i samo oświadczenie inwestorki zmieniło jego bieg. Zdaniem Sądu to, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym zapadła z rażącym naruszeniem prawa potwierdza jednoznacznie złożony przez inwestorkę do akt sądowych szkic przedmiotowej studni. Szkic obrazuje, że studnia złożona jest nie tylko z przewodu, ale też z obudowy w postaci kręgu. Istnienie kręgu, jako elementu obudowy studni potwierdziła, oświadczeniem złożonym do protokołu rozprawy, sama skarżąca – inwestorka. Wskazała, że służy on powstrzymaniu ziemi przed jej osuwaniem i obecnie krąg ten został zasypany. W ocenie Sądu umorzenie postępowania w przedmiocie budowy studni – decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym – nastąpiło w okolicznościach sprawy z rażącym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 105 k.p.a., bowiem nadzór budowlany stopnia powiatowego powinien był rozpoznać inwestycję przez pryzmat wymaganego przepisami Prawa budowlanego obowiązku dokonania zgłoszenia. Sąd uznał za bezzasadny zarzut, że przedmiotowe postępowanie toczyło się z udziałem M. G., niebędącego stroną postępowania nieważnościowego. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego, w świetle dyspozycji przepisu art. 28 k.p.a. jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu, na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia, jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku, których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. W postępowaniu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. przysługiwał M. G. jako właścicielowi nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością skarżącej. Jest to uzasadnione w szczególności tym, że zarzucał on prowadzenie inwestycji niedopuszczalnych w świetle planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu M. G. miał prawo interweniować w organie nadzoru budowlanego, a ten zgodnie z przepisem art. 81 ustawy – Prawo budowlane określającym jego kompetencje miał obowiązek podjąć czynności tak z urzędu jak i na wniosek. Nie ma powodu, dla którego podmiot będący zasadnie stroną postępowania w trybie zwykłym, miałby zostać pozbawiony następnie przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji, która zapadła z jego udziałem. J. W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, stwierdzenie na podstawie art. 152 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a."), że objęta zaskarżonym wyrokiem decyzja nie podlega wykonaniu oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentu znajdującego się w Urzędzie Gminy Prażmów – zgłoszenia przez skarżącą w jej mniemaniu właściwemu organowi administracji prac związanych z powstaniem studni. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1) art. 30. ust 2 ustawy – Prawo budowlane przez uznanie, że przepis ten nakłada obowiązek zgłoszenia wykonania robót właściwemu organowi, mimo że treść powołanego w orzeczeniu przepisu o tym nie stanowi, a nadto WSA nie ustalił de facto (tylko założył) jaki charakter ma przedmiotowa studnia i czy w ogóle jest obudowana, oraz że skarżąca nie dokonała stosownego zgłoszenia (nie podejmując nawet prób ustalenia czy tak rzeczywiście było), 2) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej, przez uznanie, że organy obu instancji prawidłowo uznały charakter rzekomych naruszeń stwierdzonych przy wydawaniu decyzji przez PINB o umorzeniu postępowania jako rażący. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niewydanie wyroku w oparciu o gruntowną analizę akt sprawy; 2) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, mimo że w świetle rozważań Sądu ujawnionych dopiero w pisemnym uzasadnieniu wyroku było to konieczne; 3) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji mimo zaistnienia przy jej wydaniu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: w szczególności art. 30 ust 2 ustawy – Prawo budowlane, oraz naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie charakteru rzekomych naruszeń prawa przy wydawaniu decyzji przez PINB w Piasecznie jako rażących w braku ku temu przesłanek oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. – przez skierowanie decyzji do M. G., który nie posiadał żadnego interesu prawnego w sprawie dot. studni J. W., nawet jeżeli przyjąć że na podstawie jego doniesienia organ wszczął postępowanie z urzędu, a organ mimo zarzutu strony nie badał jego interesu prawnego w postępowaniu i nie przeprowadził podobnie jak organ I instancji analizy tego interesu; 4) art. 145 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że zachodziły przesłanki nieważności w stosunku do decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB w Piasecznie z urzędu określone w art. 156 k.p.a. – co do rażącego naruszeniem prawa, a nie zachodziły takie przesłanki w przypadku pierwotnej decyzji o umorzeniu postępowania przez PINB; 5) art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.c. przez uznanie, że M. G. ma przymiot uczestnika postępowania na prawach strony przed WSA i jego interes prawny istnieje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew ocenie organów orzekających w przedmiocie nieważności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził konieczne postępowanie dowodowe, tj. wizję lokalną na nieruchomości. Nie zgadzając się z oceną Sądu stwierdzono, że z przedłożonego przez inwestorkę szkicu przedmiotowej studni nie można wnioskować, że studnia jest obudowana. Zdaniem strony organy oparły się wyłącznie na ustaleniu, że naruszono art. 77 § 1 k.p.a., a nie zbadały czy wydana decyzja rzeczywiście narusza prawo. Według strony art. 77 § 1 k.p.a. wcale nie wymaga od organu zebrania dodatkowych dowodów w sytuacji gdy uzyskane od strony informacje i wiedza posiadana przez organ z urzędu jest wystarczająca do podjęcia decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umarzając postępowanie dokonał własnej oceny stanu faktycznego i w decyzji wskazał, że nie stwierdził samowoli budowlanej. Natomiast Sąd Wojewódzki nie odniósł się należycie do zarzutu nierozpoznania przez organ odwoławczy wszystkich kwestii podanych w odwołaniu. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono argumentację odwołującą się do piśmiennictwa i orzecznictwa dotyczącego interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustanawiającego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa. Ponadto autor skargi kasacyjnej przedstawił szeroki wywód w zakresie zagadnienia interesu prawnego, którego wystąpienie jest niezbędne, aby określona osoba mogła być stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie błędnie przyznano status strony M. G., a przy tym nie przeprowadzono dowodu na okoliczność, kto jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Zauważono też, ze nieważna jest taka decyzja, która skierowana jest do podmiotu niebędacego stroną w danym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się zasadne. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Jako słuszny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, według którego Sąd Wojewódzki dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie budowy studni głębinowej, przy czym jako podstawę nieważności przyjęto rażące naruszenie prawa, tj. przepisów art. 7, art. 77 i art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki trafnie podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności może stanowić także naruszenie zasad procesowych, w szczególności, gdy prowadzi do naruszenia przepisów o charakterze materialmoprawnym. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powiązały z naruszeniem przepisów proceduralnych. Mianowicie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia 25 września 2009 r. wskazał, że organ nadzoru budowlanego umarzając postępowanie w sprawie budowy studni głębinowej oparł się wyłącznie na informacji zawartej w piśmie inwestora, bez zweryfikowania wiarygodności tej informacji w drodze np. oględzin lub przesłuchania świadków, czym rażąco naruszył normy zawarte w art. 7 i art. 77 k.p.a. Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. przedstawił przebieg postępowania zwykłego i nieważnościowego oraz poczynił ogólne uwagi co do regulacji przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a. Odnosząc się do istoty sprawy wskazał, że organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania oparł się na informacji pisemnej właściciela nieruchomości, bez jej zweryfikowania w toku postępowania wyjaśniającego. Dalej stwierdził, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, jak również nie zebrał całego materiału dowodowego, przyjmując w rezultacie, że wybudowana studnia głębinowa nie podlegała reglamentacji administracyjnej. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Konkludując, organ drugiej instancji podał, że umorzenie postępowania w badanej sprawie stanowiło rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., a skutkiem tego naruszenia było niewyjaśnienie czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującym prawem. Sąd Wojewódzki akceptując ocenę organów obu instancji, że zakwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 105 k.p.a. dodał, że postępowanie zwykłe umorzone zostało bez wyjaśnienia, w sposób obiektywny charakteru inwestycji, a w szczególności tego, czy wiązała się ona z obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Przytoczona powyżej argumentacja Sądu oraz organów nadzoru budowlanego nie pozwala jednak na przyjęcie, że w przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym wykazano przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zauważyć należy, że organy nadzoru chociaż przytoczyły w decyzjach ogólnie trafne uwagi co do przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak nie zastosowały ich właściwie na gruncie rozpatrywanej sprawy. O ile samo stwierdzenie uchybień proceduralnych w badanym postępowaniu było uzasadnione, to jednak ocena ich znaczenia i ciężaru była wadliwa. Brak jest bowiem w analizowanych decyzjach argumentacji wykazującej, że zaistniałe nieprawidłowości proceduralne mają charakter kwalifikowany. Przeprowadzona w zaskarżonej decyzji analiza stanu sprawy odpowiada w swej istocie zwykłej kontroli instancyjnej, a nie trybowi nadzwyczajnemu. Podkreślić więc trzeba, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, aby konieczne było stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wskazuje się też, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uważać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu, jak też mających wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące, ponieważ rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, s. 897-900 i powołane tam orzecznictwo, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, R. Kędziora, Wyd. C.H. Beck s. 830-832 i powołane tam orzecznictwo.) W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy nadzorcze nie przedstawiły w sposób wystarczający i przekonujący powodów, dla których należałoby uznać, że zaistniały podstawy do wyeliminowania przedmiotowej decyzji w trybie nadzwyczajnym. W konsekwencji nie można było zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, który przyjął, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w razie zmiany stanu faktycznego w stosunku do tego, jaki przyjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie oświadczenia inwestora z dnia 27 kwietnia 2009 r., zachodziłaby możliwość zainicjowania nowego postępowania w ramach obowiązków spoczywających na organach nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 81 ust. 1, art. 81a ust. 1 i 2, art. 83, art. 84 i art. 84a Prawa budowlanego. Ewentualne stwierdzenie w drodze czynności kontrolnych innego charakteru spornego obiektu, niż ten który był przedmiotem umorzonego postępowania, może więc prowadzić do wydania stosownych orzeczeń bądź podjęcia odpowiednich środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego (art. 81 ust. 4), bez potrzeby uruchamiania postępowania w trybie nadzwyczajnym. Powyższe względy będzie miał na uwadze Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Za nieuzasadnione należało uznać pozostałe zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej. W szczególności bezpodstawnie strona skarżąca zakwestionowała ocenę Sądu odnoszącą się do legitymacji procesowej M. G.. Wbrew obszernej argumentacji przytoczonej w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki dokonując prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. zasadnie uznał, że M. G. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Trafnie Sąd wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy właściciel sąsiedniej nieruchomości miał interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego mogła zapaść decyzja tak kształtująca stan sąsiedniej nieruchomości, że miałoby to wpływ na wykonywanie jego prawa własności. Nie ma też racji strona skarżąca, że w sprawie zachodziła potrzeba podejmowania dodatkowych czynności wyjaśniających w zakresie stosunków własnościowych sąsiedniej nieruchomości. Dokumenty w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów były wystarczające dla ustalenia właściciela sąsiedniej nieruchomości, zwłaszcza gdy prawo własności M. G. do oznaczonej działki gruntu nie było kwestionowane. Nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy okoliczność ewentualnego pominięcia pozostałych współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości. Sytuacja taka mogłaby jedynie stanowić przesłankę do wystąpienia przez osobę, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nietrafnie zarzucono ponadto Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a. przez uznanie M. G. za uczestnika postępowania na prawach strony. O takim jego statusie przesądziło bowiem to, że brał on udział w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, a wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego. Ze względów wyżej przedstawionych orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znalazło oparcie w art. 203 pkt 1 p.p.s.a.