II SA/Rz 1022/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła SO (del.) Tomasz Smoleń Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. O. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] Komendant Placówki Straży Granicznej w K. zobowiązał R. O., obywatela Ukrainy do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie do 6.08.2009 r. z uwagi na fakt przebywania w Polsce bez ważnej wizy, na podstawie art. 97 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006r. Nr 234, poz. 1694 z późn. zm.). Decyzję tę R. O. odebrał osobiście w dniu 6.08.2009 r. i pokwitował odbiór na znajdującym się w aktach sprawy jej oryginale. W dniu 14.08.2009 r. w urzędzie pocztowym w C. na Ukrainie nadał odwołanie od tej decyzji, kierując je do Wojewody [...] za pośrednictwem Komendanta Placówki Straży Granicznej w K.. Odwołanie to wpłynęło do Placówki Straży Granicznej w K. w dniu 21.08.2009 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził uchybienie przez R. O. terminu do wniesienia odwołania, powołując się na art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 97 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o cudzoziemcach. W motywach postanowienia podano, iż stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, zaś gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Organ powołał się również na art. 57 § 5 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 k.p.a., wedle których termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane w formie dokumentu elektronicznego za poświadczeniem przedłożenia do organu administracji publicznej, nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego bądź złożone w polskim urzędzie konsularnym. Organ uznał, iż w konsekwencji nadania przez R. O. odwołania za pośrednictwem placówki pocztowej na Ukrainie, a nie poprzez złożenie w polskim urzędzie konsularnym (które to w przedmiotowej sprawie winno nastąpić najpóźniej w dniu 20.08.2009 r. aby termin do wniesienia odwołania został dotrzymany), datą wniesienia odwołania był dzień wpłynięcia odwołania do Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. tj. dzień 21.08.2009 r. Organ II instancji podkreślił, iż uchybiając wskazanemu terminowi odwołujący się nie wystąpił jednocześnie z wnioskiem o jego przywrócenie, jak też nie uprawdopodobnił braku winy w zakresie tego uchybienia. W skardze złożonej na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, R. O. wniósł o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającej go decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, iż nie ponosi winy za uchybienie terminu do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, bowiem to nie on odpowiada za brak stosownej adnotacji o dacie wpływu korespondencji zawierającej jego odwołanie do polskiego urzędu pocztowego. Skarżący podniósł również, iż organ II instancji błędnie przesłał odpowiedź na skargę do Konsulatu Generalnego RP w Ł. zamiast do Konsulatu Generalnego RP we L. Tym samym czas oczekiwania na odpowiedź wydłużył się, a stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywację przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Dodatkowo podniósł, że decydując się na przesłanie odwołania z Ukrainy drogą pocztową (nie zaś za pośrednictwem polskiego urzędu konsularnego), skarżący winien był liczyć się z możliwością niedochowania terminu do dokonania tej czynności. Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.03.2008 r., sygn. GSK 10/08. Wojewoda wskazał, iż ciężar dowodu zachowania terminu do złożenia odwołania ciąży na skarżącym. Tymczasem ani skarżący ani jego pełnomocnik nie wykazali innego terminu wniesienia odwołania. W aktach sprawy brak też dowodów świadczących o przyjęciu innej daty wniesienia odwołania niż 21.08.2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddając zaskarżone postanowienie tego rodzaju weryfikacji, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo. Postanowieniem tym Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania wskazany został w art. 129 § 2 k.p.a. i wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie lub jej ogłoszenia ustnego, o ile przepisy szczególne nie przewidują inaczej. Sposób obliczania terminów uregulowany został w art. 57 k.p.a., natomiast § 5 tego przepisu określa warunki zachowania terminu. Stanowi on, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, za poświadczeniem przedłożenia, do organu administracji publicznej, 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym, 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej, 5) złożone w przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku, 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje data doręczenia decyzji skarżącemu – jest to dzień 6 sierpnia 2009 r., kiedy to R. O. osobiście odebrał decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. Ostatnim dniem terminu do złożenia odwołania, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., był zatem 20 sierpnia 2009 r. Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu wskazuje, że termin ten nie został dotrzymany, bowiem odwołanie skarżącego wpłynęło do organu I instancji, za pośrednictwem którego składa się ten środek odwoławczy, w dniu 21 sierpnia 2009 r. Jednocześnie nie zostały spełnione warunki z art. 57 § 5 pkt 1, 2 i 3 k.p.a., bowiem odwołanie skarżącego zostało nadane za pośrednictwem placówki pocztowej na Ukrainie, a nie złożone w polskim urzędzie konsularnym, stąd też za datę wniesienia odwołania organ uznał dzień jego wpływu do Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. W ocenie Sądu tak określony warunek wniesienia odwołania nie znajduje oparcia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 57 § 5 k.p.a. wskazano alternatywne formy złożenia pisma w postępowaniu administracyjnym i związany z tym sposób obliczania terminów, nie zastrzegając, że jedyną dopuszczalną formą wniesienia pisma poza granicami Polski jest złożenie go w polskim urzędzie konsularnym. Pismo nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym, tak jak w rozpatrywanej sprawie, przekazywane jest polskiej placówce pocztowej operatora publicznego i za jej pośrednictwem trafia do adresata – organu administracji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że o tym, czy pismo zostało złożone w terminie decyduje nie data nadania pisma za granicą, ale data jego przekazania polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 12.05.1978 r., IV CR130/78, OSPiKA 1979/4/76 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26.09.2008 r., II OSK 1101/07, nie publ., w którym wskazał na konieczność stosowania w postępowaniu administracyjnym praktyki wypracowanej w innych procedurach. Godzi ona interes stron postępowania z zapewnieniem pewności obrotu prawnego, pozwalając stwierdzić przy pomocy dokumentu urzędowego fakt nadania pisma pod właściwym adresem i w określonym terminie. Takim dokumentem urzędowym jest potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej przez placówkę operatora publicznego, o czym stanowi art. 45 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1159, ze zm.). NSA przyjął zatem, że strona postępowania przebywająca za granicą posługuje się zagranicznym urzędem pocztowym w celu nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego i potwierdzenie dokonane przez tę placówkę pocztową operatora publicznego należy traktować jako urzędowe potwierdzenie faktu nadania. W rozpatrywanej sprawie organ nie ustalił kiedy odwołanie R. O. wpłynęło do polskiej placówki pocztowej operatora publicznego, a wyjaśnienie tej kwestii w świetle wcześniej poczynionych uwag Sądu ma kluczowe znaczenie dla zbadania, czy został zachowany termin do jego wniesienia. Sąd nie podziela też przytoczonego w odpowiedzi na skargę poglądu, że ciężar dowodu w tym zakresie ciąży na skarżącym. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a. to organy administracji publicznej zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a swoje ustalenia opierać na materiale dowodowym zgromadzonym i rozpatrzonym w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Naruszenia tychże przepisów k.p.a., a także art. 57 § 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie ustalenie daty wpływu odwołania R. O. do polskiej placówki pocztowej operatora publicznego i stwierdzenie na tej podstawie czy odwołanie to zostało złożone w terminie, a następnie w zależności od wyników ustaleń – rozpoznanie dowołania lub wydanie odpowiadającego prawu postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.