I SA/Wa 1838/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. L., E. F. i M. F. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących H. L., E. F. i M. F. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku H. L., M. F. oraz E. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w której odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości opisanej w księdze wieczystej [...] tom [...], wykaz [...], mapa [...] jako parcela [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1952 r., nr [...], orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], o powierzchni [...] m2, oznaczoną hipotecznie G. tom [...] wykaz [...], katastralnie nr parceli [...], stanowiącą własność H. T. (pkt 3 orzeczenia). We wniosku z dnia 9 listopada 2005 r. H. L., M. F. oraz E. F. wystąpiły o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1952 r. Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, wskazując, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G [...] z dnia [...] listopada 1952 r. H. L., M. F. oraz E. F. wystąpiły we wniosku z dnia 20 maja 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie unormowanym przepisami materialnego prawa administracyjnego, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. Warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania w trybie nadzoru i wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji bądź postanowienia. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. może mieć miejsce wówczas, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć złożenie podania przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy żądanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wszczęcia postępowania należy zaliczyć takie okoliczności jak np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, które nie zostało dotychczas wydane. Minister Infrastruktury stwierdził, iż w obrocie prawnym nie funkcjonuje orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1952 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżące. Organ wskazał ponadto, iż ustanawiając pełnomocnika, strona chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a w szczególności, gdy ustanawia jako pełnomocnika adwokata, który na mocy prawa świadczy pomoc prawną, która ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana. Wykonywanie zawodu adwokata polega na świadczeniu profesjonalnej pomocy prawnej i zdaniem organu nadzoru, pełnomocnik – reprezentujący wnioskodawców – powinien znać zarówno treść decyzji, którą skarży, jak również pozostałe elementy (w tym datę), które zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powinna zawierać decyzja. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Z ustaleń organu wynika, że pełnomocnik nie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1952 r. pomimo, że taka możliwość wynikała z decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., uznając jednocześnie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie narusza prawa, a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły H. L., E. F. i M. F., zarzucając organowi naruszenie art. 7, 8, 9, 104 § 4, art. 157 § 3 k.p.a. i art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnosząc powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w sprawie administracyjnej naruszono przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż podanie H. L., M. F. i E. F. z 9 listopada 2005 r., zawiera wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1952 r. Podanie w imieniu wymienionych powyżej osób zostało sporządzone przez adwokata. W podaniu określono datę wydania kwestionowanego orzeczenia - [...] listopada 1952 r. Minister Transportu i Budownictwa wystąpił w piśmie z 31 stycznia 2006 r. do Archiwum Państwowego w G. o wypożyczenie oryginałów lub nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej na mapie [...], w księdze wieczystej [...], tom [...], wykaz [...], jako parcela [...]. Archiwum Państwowe w G., odpowiadając w piśmie z 14 lutego 2006 r. na powyższe wystąpienie, poinformowało organ, iż orzeczenie wywłaszczeniowe przedmiotowej nieruchomości zostało wydane w dniu [...] grudnia 1952 r. Archiwum wypożyczyło jednocześnie dokumentację dotyczącą wywłaszczenia opisanej nieruchomości. Z dołączonej do akt sprawy administracyjnej kopii orzeczenia Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1952 r. wynika, iż pkt 3 tego aktu dotyczy nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej własność H. T. W związku z informacją przekazaną przez Archiwum Państwowe w G. i niewątpliwą rozbieżnością pomiędzy treścią akt wywłaszczeniowych, które nie zawierały orzeczenia z dnia [...] listopada 1952 r., lecz orzeczenie z dnia [...] grudnia 1952 r. oraz żądaniem zawartym w podaniu z 9 listopada 2005 r., właściwy organ nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia tej niespójności. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie wystąpił w szczególności do pełnomocnika stron o zajęcie stanowiska co do orzeczenia, którego dotyczy faktycznie wniosek, o ile w ogóle, organ mógł mieć jakiekolwiek wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania po uzyskaniu akt wywłaszczeniowych. Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest bowiem wezwanie strony do usunięcia braków lub nieścisłości w sformułowaniu żądania, a także pouczenie, o skutkach niezastosowania się do wezwania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2006 r., II GSK 510/08, niepubl.). Stanowisko zawarte w pismach Ministra Infrastruktury z dnia 10 października 2008 r. (odpowiedź na skargę na bezczynność organu) i 26 lutego 2009 r. (skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r., I SAB/Wa 171/08), daje podstawy do uznania, że organ - w istocie - nie miał jakichkolwiek wątpliwości co do treści żądania. Tylko ustalenie przez organ, iż podanie odnosi się faktycznie do orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r., a nie [...] listopada 1952 r., wyjaśnia potrzebę podjęcia czynności w zakresie postępowania dowodowego. Takie działanie byłoby niezrozumiałe skoro podanie, co przyjął organ w zaskarżonej decyzji, odnosiło się do nieistniejącego orzeczenia. Powyższe oznacza, że zarzuty skarżących, sprowadzające się do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania, są zasadne. Organ, odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości opisanej w księdze wieczystej [...] tom [...], wykaz [...], mapa [...] jako parcela [...], uchybił przepisom postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, 8 i 9 k.p.a. Rozstrzygając sprawę w postępowaniu nadzorczym organ w nieprawidłowy sposób odwołał się do dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika konieczność wzięcia pod uwagę stanowiska wyrażonego w orzeczeniu sądu. Jednak uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r. (I SAB/Wa 171/08) skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia i opisanie tego aktu w pkt 1 wyroku nie powinno być rozumiane jako nałożenie obowiązku dokonania oceny legalności orzeczenia z dnia [...] listopada 1952 r., ale jedynie jako wyznaczenie terminu rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej podaniem, w którym wymieniono orzeczenie z dnia [...] listopada 1952 r. Zatem wyszczególnienie daty orzeczenia, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności należało zinterpretować jako sposób określenia sprawy administracyjnej, do której wyrok ten będzie się odnosić, a nie ustalenie bezwzględnych granic przedmiotowych sprawy administracyjnej. Zakres przedmiotowy tej sprawy wynikał bowiem z treści żądania zawartego w piśmie z 9 listopada 2005 r., które zmierzało do stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], opisanej w księdze wieczystej [...] tom [...], wykaz [...], mapa [...] jako parcela [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ dostrzegł potrzebę ewentualnego wyjaśnienia rzeczywistej treści żądania, ale podjęcie czynności w tym zakresie nie było możliwe, w ocenie organu, z uwagi na konieczność dotrzymania terminu wydania orzeczenia, który został wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r. Organ podkreślał także wielokrotnie, iż podanie zostało wniesione w imieniu stron przez profesjonalnego pełnomocnika. Odnosząc się do przedstawionych wyjaśnień Sąd wskazuje, iż ustalenie treści żądania powinno nastąpić niezwłocznie po wpłynięciu podania z 9 listopada 2005 r., a nie dopiero po wydaniu wyroku dotyczącego skargi na bezczynność organu. Wyrok ten został wydany po ponad trzech latach od dnia wniesienia podania. A zatem do dnia wydania tego orzeczenia niewątpliwie możliwe było ustalenie treści żądania i usunięcia ewentualnych wątpliwości dotyczących tej kwestii. Przepisy zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego nie ograniczają obowiązków organu prowadzącego postępowania, w tym potrzeby podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia rzeczywistej treści żądania, w przypadku reprezentowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika. Wobec tego wielokrotne odwoływanie się przez organ w decyzjach do faktu reprezentowania stron przez adwokata, a także wskazanie na tę okoliczność w odpowiedzi na skargę, było nietrafne, gdyż udział w postępowaniu administracyjnym adwokata nie powinien mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W toku dalszego postępowania administracyjnego Minister Infrastruktury uwzględni powyższe uwagi, a więc oceni zasadność żądania zawartego w podaniu z 9 listopada 2005 r., w którym zawarto faktycznie żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia, na podstawie którego wywłaszczono przedmiotową nieruchomość. Z akt administracyjnych dotyczących wywłaszczenia nieruchomości wynika, iż aktem tym jest orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1952 r. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152, orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 202 § 2 p.p.s.a.