IV SA/Wa 140/10

Dnia 25 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 roku sprawy ze skargi A. B. i M. Z. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; II. stwierdza że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżących A. B. i M. Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 roku, Nr [...] Minister Skarbu Państwa zwrócił wniosek A. B. i M. Z. w sprawie wypłaty rekompensaty uznając, iż w sprawie tej właściwy jest sąd powszechny. W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, że przywołany we wniosku art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 roku, Nr 97, poz. 1051, ze zm.), nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by uznać go za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z przepisu tego nie wynika ani który organ administracji publicznej byłby uprawniony do przeprowadzenia takiego postępowania, ani też nie określono zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty czy sposób jej wypłaty. Zawiera on jedynie nazbyt ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych (ich spadkobierców) z tytułu utraty własności m.in. gruntów leśnych. Przepis ten wprawdzie zawiera normę prawną odsyłającą do odrębnych przepisów, jednakże przepisy takie do chwili obecnej nie zostały uchwalone. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Ministra stwierdzić należy, iż roszczenie spadkobierców właścicieli z tytułu przejętych przez państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a więc nie może być rozstrzygnięta przez organ administracji publicznej, jakim jest Minister Skarbu Państwa. Minister Skarbu Państwa stwierdził, że nie jest władny przeprowadzić postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejęciem przez państwo nieruchomości na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. z 1944r. Nr 15, poz. 82 ze zm.). Nie może bowiem wypełnić dyspozycji normy prawnej wynikającej art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru naturalnych kraju. Wysokość takiego odszkodowania może być ustalona wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym, a dopiero później na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu wypłacona osobie uprawnionej przez Ministra Skarbu Państwa. Minister Skarbu Państwa dokonuje wypłat odszkodowań z Funduszu Reprywatyzacji w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji i orzeczeń nacjonalizacyjnych, jednakże podstawą wypłaty odszkodowania jest w każdym przypadku decyzja lub wyrok sądowy o przyznaniu odszkodowania i o jego wysokości wydany przez organ, który wydał decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, bądź przez sąd powszechny. Podstawą dochodzenia przedmiotowego roszczenia nie może być art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 roku, Nr 97, poz. 1051), ale ogólne zasady wynikające z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 roku nr 16, poz. 93 ze zm.). Minister wskazał, że stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2007 roku (sygn. akt I SAB/Wa 77/07) po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma (art. 63 § 1 Kpa). Natomiast przez ocenę procesową, należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania w tej sprawie i wydania stosownej decyzji (art. 19 i 27 Kpa. Jeśli żądanie strony zostało skierowane do organu niewłaściwego, organ winien podjąć czynności przewidziane w art. 65 i 66 k.p.a. Od powyższego postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosły A. B. i M. Z. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 roku, Nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2009 roku podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły A. B. i M. Z. podnosząc zarzuty: 1. naruszenia art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 roku, Nr 65, poz. 437 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż do rozpoznania sprawy o wypłatę rekompensaty za utratę na rzecz Skarbu Państwa własności zasobów naturalnych kraju - gruntów leśnych - właściwy jest sąd powszechny; 2. naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy cywilnej; 3. naruszenia art. 184 ust. 1 w związku z art. 177 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawa objęta sporem jest sprawą należąca do drogi sądowej przed sądem powszechnym, podczas gdy w rzeczywistości należało ustalić, iż pomiędzy stronami zachodzi stosunek administracyjny a objęta sporem sprawa jest sprawą administracyjną 4. naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż organ bezpodstawnie uznał się za zwolnionego z obowiązku przestrzegania postanowień zawartych w normach bezwzględnie obowiązujących, co godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej; organy państwa obowiązane są przestrzegać postanowień prawa, co potwierdza również wywodzona przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji zasada zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, która gwarantuje ochronę przed zmianą regulacji, a która to zmiana narusza podstawy konstytucyjnego państwa prawnego; 5. naruszenia art. 7 ustawy o zachowaniu zasobów poprzez błędne przyjęcie, że tryb administracyjnoprawny nie jest właściwym trybem dla rozpoznania wniosku skarżących, podczas gdy z treści i charakteru normy prawnej jednoznacznie wynika, iż Skarżącym przysługuje roszczenie o wypłatę rekompensaty, a prawidłowa wykładnia powołanej normy winna doprowadzić organ do wniosku, iż sprawa podlega rozpoznaniu przez organ administracji, a wypłata rekompensaty winna być dokonana w trybie administracyjnoprawnym, natomiast właściwym w sprawie jest wskazany przez Skarżących organ administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 63 § 3 k.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Zgodnie z treścią wymienionego wyżej przepisu, jeżeli z wniesionego podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Minister Skarbu Państwa uznał, że właściwym do rozpoznania wniosku skarżących o wypłatę rekompensaty jest sąd powszechny. Tymczasem, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do formułowania takiego poglądu. W art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) określono, co zalicza się do strategicznych zasobów naturalnych kraju. Z kolei z art. 7 wynika, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w przepisie tym wyraźnie wskazał, że zasady ustalania wysokości rekompensat oraz ich wypłacania zostaną ustalone w odrębnych przepisach. Dopiero w tych przepisach ustawodawca określi, czy wysokość rekompensaty ustalana będzie w trybie postępowania administracyjnego, czy też będą to czynności o charakterze cywilnoprawnym i właściwym do rozstrzygania sporów z tym związanych będzie sąd powszechny. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do formułowania poglądu, iż wniosek o wypłatę rekompensaty ma być rozpoznawany przez sąd powszechny jak również nie ma podstaw do formułowania poglądu, że organy administracji są właściwe do rozpoznania takich wniosków. Przepisy szczególne, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, nie zostały bowiem dotychczas wydane. W tej sytuacji, organ administracji do którego wpływa wniosek o wypłatę rekompensaty w oparciu o ten przepis powinien takie postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. W wyroku z dnia 12 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 2042/06 (LEX nr 394025) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej". Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem Sądu, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Brak jest bowiem normy prawnej, która pozwalałby organom administracji rozstrzygać w przedmiocie wypłaty rekompensaty za utratę prawa własności, które to prawo weszło w skład strategicznych zasobów naturalnych kraju. Postępowanie administracyjne zainicjowane takim wnioskiem powinno więc zostać umorzone. Za nieuzasadniony uznać należy pogląd skarżących, iż z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji rządowej wynika, że do organów administracji publicznej należy rozpoznawanie wniosków o wypłatę rekompensat, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji rządowej stwierdza, że dział Skarb Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz narodowych funduszy inwestycyjnych i ich prywatyzacji, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa - z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom. Brak jest podstaw do przyjęcia, że z treści tego przepisu wynika kompetencja organów administracji do rozpoznawania wniosków o wypłatę rekompensaty, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu i które wskazane zostały w uzasadnieniu wyroku zbędne było odnoszenie się do zarzutów od nr 2 do nr 5 podniesionych w skardze. Ponownie stwierdzić należy, iż brak jest przepisów, które określałyby zasady ustalania wysokości rekompensat oraz ich wypłacania, gdyż nie został dotychczas wydany akt prawny regulujący te kwestie i istnieje luka prawna. Z aksjologicznego punktu widzenia takie rozwiązanie jest trudne do zaakceptowania, ale zmiana stanu prawnego może nastąpić tylko na skutek działań ustawodawcy. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.