II SA/Wa 1903/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego R.W. kwotę 568 zł (pięćset sześćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. uznał R.W. za osobę bezrobotną z dniem [...] maja 2007 r. oraz przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnego od dnia [...] maja 2007 r. Wymieniony wyżej organ, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję z dnia [...] maja 2007 r. oraz na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), odmówił uznania zainteresowanego za osobę bezrobotną, z uwagi na przyznanie mu decyzją ZUS Inspektorat w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dnia [...] maja 2007 r. do [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., po rozpoznaniu odwołania R.W. od tej decyzji, utrzymał ją w mocy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 13/08, uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. oraz orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Następnie Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., działając na podstawie art. 9 ust. 14 lit. b i art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 k.p.a., pozbawił R.W. statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres od [...] maja 2007 r. do [...] sierpnia 2009 r., powołując się w uzasadnieniu na treść art. 78 ust. 4 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powyższa decyzja stała się ostateczna wobec wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, zaś skarga na odmowę przywrócenia terminu została prawomocnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wnioskiem z dnia 16 lipca 2009 r. R.W. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., wskazując na rażące naruszenie prawa poprzez niezastosowanie się do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i wydanie decyzji bez wznowienia postępowania. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., działając w oparciu o art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1, art. 146 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu podał, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, tak więc podstawą zastosowania tej przesłanki jest niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa zaś, to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne, a można o nim mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawnego, wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W ocenie organu zastosowany w podstawie rozstrzygnięcia przepis prawny wprost nakazuje pozbawienie bezrobotnego przyznanego mu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku za okres, za który przyznano mu prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Przepis ten, jako przepis o charakterze szczególnym, nakazuje dokonanie takiego pozbawienia prawa, pomimo iż wcześniej zostało ono przyznane odrębną decyzją administracyjną. Zatem nie można tu mówić o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż organ I instancji posiadał stosowne upoważnienie ustawowe do takiego działania. W odwołaniu od powyższej decyzji R.W. podniósł, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana bez wznowienia postępowania "a ponadto dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a mianowicie sprawa statusu osoby bezrobotnej została rozstrzygnięta wyrokiem sądu sygn. akt III SA/Gd 13/08 z dnia 19 marca 2008 r. oraz zasiłku dla bezrobotnego rozstrzygnięta wyrokiem Sądu sygn. akt III SA/Gd 49/08 z dnia 19 marca 2008 r., gdzie sądy rozstrzygnęły na moją korzyść, a więc zaistniały przesłanki art. 156 § 1 k.p.a. pkt 2 oraz 3." Zarzucił ponadto, że organ nie mógł odebrać mu wcześniej przyznanych świadczeń z datę wsteczną, gdyż przepisy, na które się powołuje, nie dotyczą pobierania zasiłku dla bezrobotnych w 2007 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 158 § 1 i art. 157 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż stwierdzenie nieważności jest jednym z trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, dotkniętych szczególnie ciężkimi wadami materialnoprawnymi, zaś decyzja o stwierdzeniu nieważności jest wydawana w wyniku ustalenia istnienia jednej z przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podniósł jednocześnie, że zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku czego utrwalił się pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które decyzja wywołuje. Ponadto dla ustalenia, czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Równocześnie dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności istotny jest stan prawny z dnia wydania decyzji, a na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana jego interpretacji. Organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wprowadzony ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1243), stanowi samodzielną materialnoprawną przesłankę utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku we wskazanych w nim sytuacjach, a zatem podniesiony w odwołaniu zarzut wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. bez wznowienia postępowania jest bezzasadny. Ponadto organ rozstrzygający tą decyzją sprawę R.W. prawidłowo orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej od [...] maja 2007 r., gdyż utrata taka nie mogła nastąpić przed dniem rejestracji zainteresowanego jako osoby bezrobotnej. Minister Pracy i Polityki Społecznej szeroko odniósł się w uzasadnieniu do zagadnienia spójności przepisów tworzących szeroko rozumiany system zabezpieczenia społecznego, którego elementem są zarówno przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak i przepisy regulujące świadczenia emerytalno-rentowe. Stąd też, jego zdaniem, świadczenia w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i zasiłku dla bezrobotnych, jako świadczenia z zabezpieczenia społecznego, wzajemnie się wykluczają. Odnosząc się natomiast do przesłanki powagi rzeczy osądzonej, zawartej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., na którą powołała się strona, stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie powyższe okoliczności nie występują. Z akt sprawy wynika bowiem, że wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 13/08 zostały uchylone decyzje Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. oraz Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. o uchyleniu decyzji przyznającej R.W. status osoby bezrobotnej oraz zasiłek dla bezrobotnych, w wyniku wznowienia postępowania. W powyższej sprawie Sąd nie oceniał rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o przepis art. 18 ust. 4 powołanej ustawy. Z kolei wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 49/08, WSA w Gdańsku uchylił decyzje Wojewody [...] i Starosty [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w okresie od [...] maja do [...] sierpnia 2007 r., a więc decyzje niemające żadnego związku z decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.W. zarzucił organom rażące naruszenie prawa z uwagi na okoliczność, że przepis art. 74 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy został wprowadzony ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r., ogłoszony dopiero 25 września 2007 r., a wszedł w życie zgodnie z art. 8 tej ustawy, po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, czyli obowiązuje od 26 października 2007 r. Organy wydające decyzje, powołując się na przepis art. 78 ust. 4, nie mogły go zatem stosować do zdarzeń sprzed 26 października 2007 r. Rażącym naruszeniem prawa jest również, w ocenie skarżącego, "podtrzymanie" decyzji Starosty [...] i Wojewody [...] o pozbawieniu go statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku na okres od [...] maja 2007 r. do [...] sierpnia 2009 r., gdy tymczasem zasiłek został mu przyznany dopiero od [...] maja 2007 r. Ponadto zasiłek był wypłacany tylko w okresie od [...] maja do [...] sierpnia 2007 r., a nie jak opiewa decyzja, do [...] sierpnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana według tych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym mającym na celu eliminację z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymienionymi enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Inaczej rzecz ujmując, jest formą nadzoru i stanowi odstępstwo od wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedmiotem tego postępowania jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności, a w razie ustalenia jednej z nich, obowiązkiem organu jest ustalenie, czy w sprawie nie wystąpiła przesłanka negatywna określona w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. Celem przedmiotowego postępowania nie jest natomiast rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNAP 1996, nr 18, poz. 258), zaś organ nie jest w nim związany żądaniem strony (por. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA, nr 1, poz. 32 oraz z dnia 11 kwietnia 2001 r., IV SA 645/99, Lex nr 53459), Jedną z przesłanek nieważności decyzji administracyjnej jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W obszernym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Natomiast z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, Lex nr 50195). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności była decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] o pozbawieniu R.W. statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres od [...] maja 2007 r. do [...] sierpnia 2009 r., której materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Powołany przepis ust. 4 art. 78 został dodany na mocy art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1243), ogłoszonej w dniu 25 września 2007 r. Zgodnie z treścią art. 8 tej ustawy, wszedł on w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, czyli w dniu 26 października 2007 r. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa m.in. do renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano rentę z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1. W powołanej ustawie zmieniającej brak jest natomiast przepisów przejściowych odnoszących się do kwestii stosowania art. 78 ust. 4 do sytuacji, które nastąpiły przed jego wejściem w życie. W niniejszej sprawie tymczasem bezsporne jest, że skarżący decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. uzyskał z dniem rejestracji, tj. [...] maja 2007 r. status osoby bezrobotnej, zaś z dniem [...] maja 2007 r. przyznano mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] Inspektorat [...], znak [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., przyznano mu od [...] maja 2007 r. do [...] sierpnia 2009 r. rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Powyższe zdarzenia miały zatem miejsce przed wejściem w życie art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a w tamtym okresie sytuacje takie regulowane były przepisem art. 78 ust. 1 i ust. 3, który nie przewidywał możliwości pozbawienia bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na późniejsze przyznanie bezrobotnemu m.in. prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego jest wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, zasada niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji). Oznacza ona, że w sytuacji, gdy ustawodawca nie zawarł w przepisach przejściowych regulacji dotyczącej sposobu oddziaływania "nowego" prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa poprzednio obowiązującego, to nie można w drodze interpretacji przyjmować, że jest to dopuszczalne. Każdorazowe odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz powinno wynikać wprost i w sposób niebudzący wątpliwości, z przepisów wprowadzających zmiany. W przeciwnym bowiem razie może prowadzić to do naruszenia także zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw nabytych. W ocenie Sądu naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w stanie faktycznym sprawy należy rozpatrywać w kontekście rażącego naruszenia prawa, zaś rolą organów ponownie rozpoznających sprawę będzie rozważenie tej kwestii. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się w swojej decyzji, do tego zarzutu, czym dodatkowo naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie sposób natomiast podzielić zarzutu skarżącego, iż organy, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., nie uwzględniły przesłanki powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei indicato istotne znaczenie ma tożsamość obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Podstawą prawną decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r., uchylającej decyzję tego organu z dnia [...] maja 2007 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., był przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., po uprzednim wznowieniu postępowania. Natomiast podstawą prawną decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. był przepis art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stąd też różne podstawy przedmiotowych decyzji wykluczają tożsamość spraw. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.