IV SA/Gl 347/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., na zasadzie art. 163 k.p.a. w związku z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), z urzędu zmienił własną decyzję z dnia [...] r. przyznającą R. N. zasiłek okresowy w ten sposób, że jego wysokość na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. określił na kwotę 33, 25 zł. W uzasadnieniu stwierdził, że dotychczasowy zasiłek stały wynosił 232, 28 zł, wszak sytuacja uprawnionego uległa zmianie. Źródłem jego dochodu jest renta inwalidzka w kwocie 443, 75 zł, z czego potrącane są alimenty na rzecz dzieci wraz z kosztami egzekucyjnymi w łącznej wysokości 199, 03 zł. W [...] r. Fundusz Alimentacyjny otrzymał od komornika kwotę 167, 38 zł, którą zaliczono na poczet zaległych wpłat za [...] i [...] r. Po dokonaniu stosownych obliczeń, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy, zasiłek stały winien wynieść 33, 25 zł. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. N. wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi błędne ustalenie wystąpienia zmiany okoliczności uzasadniającej zmniejszenie świadczenia. Wskazał, iż na rencie inwalidzkiej pozostaje od 1985 r., z renty płaci alimenty na dwoje dzieci w kwocie 199, 03 zł. Kwota, którą dysponuje w wyniku tego oraz zmniejszenia zasiłku, jest kwotą niewystarczającą do życia. Dlatego domagał się uchylenia powyższej decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W opinii Kolegium nastąpiła zmiana w sytuacji odwołującego się, który pobiera rentę w wysokości 443, 75 zł, będącą jego jedynym źródłem dochodu. Zatem nie przekracza kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej na kwotę 477 zł. Daje to jednak powód do zmiany dotychczasowej decyzji, mającej oparcie w przepisie art. 37 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Zasiłek stały stanowi różnicę pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem strony, czyli w tym wypadku kwotę 33, 25 zł. Zdaniem organu alimenty pomniejszają dochód tylko wówczas, gdy są alimentami płaconymi na bieżąco, nie zaś w sytuacji, kiedy stanowią alimenty zaległe, jak to ma miejsce w sprawie. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. N. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, akcentując okoliczności zaprezentowane w odwołaniu, zwłaszcza odnoszące się do jego trudnej sytuacji materialnej i bytowej. Wskazał, iż rentę pobiera od 1985 r., a alimenty płaci od dłuższego czasu. Nadto, że legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. To wszystko powoduje, iż nie ma środków na utrzymanie, toteż zmniejszenie zasiłku stałego uznał za wadliwe i krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z brzmieniem art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Wadliwości procesowe lub materialnoprawne mające lub mogące mieć wpływ na wynik sprawy albo stanowiące podstawę wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, po myśli art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uzasadniają wzruszenie zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 tej ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, a więc z urzędu bierze pod rozwagę naruszenia prawa niepodniesione przez strony, zaś po myśli jej art. 135 oceną legalności jest władny objąć również inne akty lub czynności wydane lub podjęte w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzając w oparciu o powołane przepisy badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a w szczególności art. 106 ust. 5, wedle którego decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia [...]. Ponieważ w sprawie wszczęto postępowanie o zmianę decyzji przyznającej zasiłek stały i takąż decyzję zmieniono, badaniu w niej podlegały przesłanki faktyczne i prawne uregulowane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Z istoty zmiany sytuacji materialnej eksponowanej przez organy orzekające jako przyczyna wydania kontrolowanych obecnie decyzji wynika konieczność ustalenia czynników kształtujących tę sytuację w dacie wydania decyzji dotychczasowej (tu z dnia [...] r.) i w dacie wydania decyzji zmieniającej oraz ich porównanie. Takiego zabiegu organy nie dokonały, a przynajmniej nie dały mu wyrazu w uzasadnieniach obu decyzji. W aktach administracyjnych zabrakło decyzji z dnia [...] r., której analiza motywów pozwoliłaby na określenie stanu faktycznego z chwili orzekania, jak też brak jest jakiejkolwiek dokumentacji w tej materii, a organy nie poczyniły w tym kierunku żadnych ustaleń. Toteż niepodobna ocenić zgodności tych rozstrzygnięć z istotnymi dla sprawy faktami, a w konsekwencji z przesłankami materialnoprawnymi zawartymi w przywołanych przepisach. Co więcej, organy nie tylko nie wyjaśniły sprawy w tym aspekcie, ale nawet nie powołały się zasadnie na fakty, które mogłyby uzasadniać zmianę decyzji. Oto bowiem nie wskazały na zmianę okoliczności, przykładowo zmianę wysokości renty, ale wyeksponowały fakt jej pobierania, podczas gdy skarżący wyjaśnia konsekwentnie, iż rentę inwalidzką otrzymuje już od roku 1985, wykazując swą niepełnosprawność i niezdolność do pracy od tego roku orzeczeniami lekarskimi. Podobnie z alimentami, które płaci od roku 1999, czego dowiódł dołączonym do akt odpisem wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) m.in. zmieniającego wysokość alimentów określonych w ugodzie sądowej z dnia [...] r. Tak więc wątpliwe jest czy te okoliczności stanowią o zmianie sytuacji materialnej skarżącego. Zatem nie wyjaśniając sprawy dostatecznie, nie oceniając poprawnie zebranych dowodów, dokonując gołosłownych ustaleń faktycznych, organy uchybiły przepisom art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Trzeba też zauważyć brak w aktach administracyjnych dowodu na pouczenie skarżącego o możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranego materiału, co czyni zasadnym zarzut w postaci naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienia w zasadzie nie pozwalają na ocenę prawidłowości zastosowania i wykładni przyjętych za podstawę prawną decyzji przepisów prawa materialnego. Ocena taka może bowiem zostać dokonana wówczas tylko, gdy stan faktyczny sprawy został wyjaśniony i pozwala na przyjęcie określonego reżimu prawnomaterialnego jej rozstrzygnięcia. Niemniej jednak Sąd uważa za celowe wytknięcie wadliwej interpretacji pojęcia dochodu zaprezentowanej przez organy obu instancji w uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji. Stosownie do brzmienia art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1), składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2) i o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 tej ustawy nakazuje więc pomniejszenie przychodów osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej przez odliczenie kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Analizując go w tym aspekcie w pierwszej kolejności należy ustalić znaczenie pojęcia "alimenty". Ustawa o pomocy społecznej pojęcia tego nie definiuje, przeto jego znaczenia poszukiwać należy na gruncie innych aktów prawnych. Problematykę alimentów i obowiązku ich ponoszenia reguluje ustawa z dnia z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., Nr 9, poz. 59 ze zm.). W uproszczeniu - "alimenty" są to świadczenia środków utrzymania należne od określonych członków rodziny osobom, które potrzebują pomocy materialnej, ponieważ nie są w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 128 i następne). Przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej odnosi się do "alimentów świadczonych na rzecz innych osób". Nie ogranicza zatem kręgu osób uprawnionych, ani nie uzależnia pomniejszenia dochodu od sposobu, w jaki ustalony czy realizowany jest obowiązek alimentacyjny. Wypełnienie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, jak i być następstwem dochodzenia ich przed sądem. Może wynikać zarówno z wyroku, jak i ugody, w tym też pozasądowej. Tytuł wykonawczy daje możliwość przymusowej jego realizacji przez właściwy organ (komornika sądowego). Przepis ten nie zawęża przeto (nawet dla celów dowodowych) formy, w jakiej mają być ustalone alimenty, które odlicza się od dochodu, jak też sposobu realizacji omawianego obowiązku. Oczywistym jest przy tym, że niepodobna zaliczyć do tej kategorii ogólnie rzecz ujmując kosztów ponoszonych w związku z egzekucją, bowiem nie mieszczą się one we wspomnianej definicji, nadto zwykle są one konsekwencją zawinionego zachowania osoby zobowiązanej. Zdaniem Sądu w obecnym składzie niepodobna również uznać jako podlegające "odliczeniu" od dochodu zaległości z tytułu alimentów, jednak z zastrzeżeniem, że tylko o tyle, o ile przewyższają one wysokość miesięcznej kwoty ustalonej przez strony. Nie należy też odliczać alimentów w wysokości wyższej niż rzeczywiście świadczona, gdy uiszczane są one w niższej wysokości od ustalonej umową, ugodą czy wyrokiem. Przede wszystkim godzi się zważyć, że alimenty z zasady przeznaczone są na bieżące utrzymanie. Poza tym uwzględnienie zaległości premiowałyby osobę zobowiązaną niejako podwójnie – po pierwsze poprzez zaakceptowanie niewywiązywania się z obowiązku łożenia należnych kwot na utrzymanie uprawnionych osób, po drugie poprzez korzystniejsze wyliczenie dochodu dla potrzeb ustalenia prawa do świadczeń pomocowych. Skutkowałoby to również uzyskiwaniem dwukrotnie świadczeń pochodzących ze środków publicznych (alimentów z Funduszu Alimentacyjnego dla osób uprawnionych oraz pomocy społecznej dla osoby zobowiązanej). W ocenie Sądu zasadną jest przeto konkluzja, że stosownie do brzmienia art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza sumę miesięcznych przychodów stanowiących dochód osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej bez względu na to na rzecz kogo alimenty są świadczone, o ile jest to osoba na mocy właściwych przepisów uprawniona do alimentacji, nadto bez względu na to, na jakiej prawnej podstawie obowiązek ten jest realizowany oraz bez względu na to, czy dochodzi do tego dobrowolnie czy przy zastosowaniu prawnych środków przymusu. Przy czym odliczeniu od przychodów podlega wyłącznie kwota realnie uiszczana z tego tylko tytułu, lecz nie wyższa niż miesięczne bieżące alimenty należne osobie uprawnionej na podstawie prawnego tytułu, tj. bez kwot zaległych świadczeń, o ile są one wyższe od bieżących alimentów, i ewentualnych odsetek oraz kosztów egzekucyjnych (opłat i wydatków). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 282/08 (publikowanym w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń). Skoro zatem organom orzekającym w sprawie znany był fakt egzekwowania przez komornika świadczeń alimentacyjnych z renty skarżącego, to zupełnie niezrozumiałym jest jego pominięcie przy ocenie jego sytuacji dochodowej i nieuwzględnienie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Powoływanie się na okoliczność, że egzekucja dotyczy zaległości jest chybione, bowiem kwota alimentów skutecznie egzekwowanych nie przekracza kwoty alimentów zasądzonych wyrokiem. Przeznaczenie tej kwoty w tej wysokości nie ma znaczenia dla oceny jej charakteru w stanie faktycznym sprawy, bo zaliczenie jej na zaległość stanowi tylko refundację alimentów uiszczonych przez Fundusz Alimentacyjny na rzecz osób uprawnionych. Istotą omawianego przepisu jest obniżenie dochodu o realnie wykonywane prawne zobowiązania alimentacyjne. Przeto dopóty, dopóki świadczone z tego tytułu kwoty nie przekraczają wysokości tego zobowiązania, niepodobna traktować ich inaczej, jak alimenty podlegające odliczeniu od dochodu. Zaliczenie ich na zaległość w takiej sytuacji nie wpływa bowiem na ich charakter, ani nie niweczy wskazanego celu przepisu art. 8 ust. 3 pkt 3 cytowanej ustawy i celu alimentów. Zobowiązanie to istnieje i pomniejsza dochód bez względu na to, jaka jest dystrybucja konkretnych kwot. Z tej przyczyny oraz z uwagi na brak wykazania, że uprawnienie do renty jest nową okolicznością, jako zasadna jawi się wątpliwość co do prawidłowości zastosowania przywołanego przepisu prawa materialnego. Z tych powodów zapadłe w sprawie decyzje nie mogły się ostać. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustali prawidłowo i rzetelnie stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie sytuacji materialnej strony w obu okresach (zwłaszcza od kiedy i w jakich wysokościach skarżący pobiera rentę i płaci alimenty), dokona oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, prawidłowej interpretacji art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej zgodnej ze wskazaniami Sądu, a następnie tylko w razie zmiany okoliczności faktycznych zmieni dotychczasową decyzję, prawidłowo obliczając dochód i zasiłek skarżącego, zaś w przeciwnym wypadku umorzy postępowanie. Co mając na względzie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.