I OSK 1241/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec ( spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Joanna Banasiewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 545/09 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] października 2009 r. nr[...] w przedmiocie opinii słuzbowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 545/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania opinii za okres służby uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), utrzymał w mocy opinię Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z dnia 10 lipca 2002 r. dotyczącej J.K. odbywającej służbę stałą, za okres od dnia 21 października 2003 r. do dnia 12 lutego 2008 r. W uzasadnianiu decyzji podał, że została ona wydana po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji powołanej w dniu 4 czerwca 2008 r. do zbadania zasadności odwołania od opinii służbowej z dnia 22 kwietnia 2008 r. Wyjaśnił, że odstąpił od powołania fakultatywnego komisji w celu zbadania zasadności odwołania, gdyż opinia służbowa z dnia 10 lipca 2008 r. uwzględnia okoliczności, które organ odwoławczy wskazał organowi pierwszej instancji przy jej wydaniu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzuciła, iż jest ona niezgodna w przepisami cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, a także z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowisku komendantów i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe, narusza art. 79 ustawy o Policji oraz przepisy Kodeksu pracy dotyczące ochrony praw kobiet i jest dla niej krzywdzące. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż § 8 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. stanowił, że opinię wydaje się w oparciu o okresowe oceny wywiązywania się opiniowanego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności. W opiniowanym okresie 5 lat zostały wydano 3 opinie okresowe, dwie z nich oceniały kryteria zawarte w części "C" "samodzielność", "kreatywność" i "dyspozycyjność" i zawierały ocenę pozytywną, a ostatnia z dnia 31 stycznia 2008 r. – negatywną. A zatem opinia z dnia 10 lipca 2008 r. została wydana niezgodnie z cyt. rozporządzeniem albowiem uwzględnia tylko ostateczną opinię okresową, dotyczącą okresu, w którym skarżąca od dnia 15 czerwca 2007 r. do dnia 21 sierpnia 2007 r. przebywała na urlopie macierzyńskim. Poza tym wskazała, że w opinii służbowej z dnia 10 lipca 2008 r. w części "C" ocena opiniowanego, ocena przygotowania zawodowego, kryteria "wykształcenie", kwalifikacje zawodowe, "staż służby", znajomość języków obcych oceniano zgodnie z wymaganiami, a jej zdaniem należało ocenić jako powyżej wymagań. Komendant Wojewódzki Policji we W. w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że we wnioskach końcowych opinii służbowej z dnia 10 lipca 2008 r. Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Wojewódzkiej Policji we W. stwierdził, że skarżąca jest przydatna na zajmowanym stanowisku służbowym, dobrze realizuje zadania i czynności służbowe. Zaskarżona opinia służbowa nie powoduje dla niej ujemnych skutków zarówno w sferze finansowej jak również związanych z zajmowanym stanowiskiem służbowym. Za niezasadny uznał z kolei zarzut, że utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii służbowej przez organ drugiej instancji miało na celu jej pokrzywdzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do treści § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 890 ze zm.) stwierdził, że opinia służbowa jest decyzją administracyjną, a przepisy omawianego rozporządzenia określają szczególny tryb postępowania, w tym odwoławczego w zakresie opiniowania funkcjonariuszy Policji. Wniesione w sprawie skarga podlega zatem kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja powinna zatem odpowiadać treści art. 138 K.p.a. z którego wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest powtórnie rozpoznać i rozstrzygać sprawę rozpoznaną przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżana decyzja jest w istocie decyzją kontrolująca decyzję organu pierwszej instancji. Ponadto naruszona ona art. 107 § 3 K.p.a., gdyż jej uzasadnienie nie spełnia wymagań określonych w tym przepisie. W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ drugiej instancji powinien rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony i ustosunkować się do nich, a uzasadnienie zaskarżonej decyzja elementów takich nie zawiera. Wskazał, iż nie odniesiono się do zarzutów skarżącej dotyczących błędnej interpretacji § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r., a także braku dokumentów potwierdzających wadliwe wykonywanie przez nią obowiązków służbowych. Poza tym stwierdził, że obowiązkiem organu odwoławczego było również wyjaśnienie kwestii naruszenia § 8 omawianego rozporządzeniu związku z wcześniejszymi opiniami częściowymi. Z kolei odnosząc się do okoliczności związanych z tym, iż skarżąca korzystała ze zwolnień lekarskich, przebywała na urlopie macierzyńskim oraz odbywa służbę w systemie 7 godzinnym z uwagi na karmienie dziecka piersią, Sąd pierwszej instancji podał, że zarzuty dotyczące ww. faktów musza być oceniane na tle przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94) dział ósmy – "Uprawnienia Pracowników związane z rodzicielstwem". Podkreślił, że art. 79 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) stanowi, że policjantowi – kobiecie przysługują szczególne uprawnienia przewidziane dla pracownic według przepisów prawa pracy, jeśli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Poza tym odwołał się do treści art. 18 Konstytucji RP, zgodnie z którym macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. A zatem nie może być uznana za prawidłową negatywna ocena skarżącej, skoro jej podstawą były obowiązki rodzicielskie i związane z tym przysługujące je uprawnienia. W tej sytuacji brak dyspozycyjności, ograniczony czas służbowy, czy czas poza służbą nie mogły stanowić podstawy jej negatywnej oceny. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.) dalej P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd pierwszej instancji wskazał , że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny wyeliminować wyżej wskazane wadliwości i wyjaśnić sprawę we wskazanym zakresie, w szczególności poprzez przedstawienie stanowiska organu zakresie przedstawionych przez skarżącą zarzutów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Komendant Wojewódzki Policji we W. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, kiedy zaskarżona decyzja organu nie narusza prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z przepisami rozporządzenia MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej oraz błędnej wykładni § 6 i § 7 cytowanego rozporządzenia. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że decyzja, o której mowa w § 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 890 ze zm.) jest decyzją administracyjną. Wskazał, że stosownie do przepisów ustawy o Policji do wydania decyzji administracyjnej uprawnione są następujące organy: Komendant Główny Policji, Komendant Wojewódzki, Komendant Powiatowy (Miejski) i Komendant Komisariatu Policji. Naczelnik Wydziału Komendy Wojewódzkiej Policji nie jest organem, o którym mowa w przepisach omawianej ustawy, a zatem wydana przez niego opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił, że z § 7 cyt. rozporządzenie wynika, że przełożonymi właściwymi do wydania opinii są też kierownicy komórek organizacyjnych, którzy nie są organami administracji publicznej. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. sprawa opinii służbowej policjanta jest sprawą z zakresu podległości służbowej między przełożonym i podwładnym, która zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. jest wyłączona z kognicji sądu administracyjnego. Wyjaśnił, że procedurę opiniowania służbowego cechuje swoista specyfika, tj. powtarzalność w określonych odstępach czasu, precyzyjne oznaczenie przełożonych uprawnionych do wydania opinii oraz rozpatrywania odwołań, przy czym część z nich nie ma statusu organu administracji publicznej. Ponadto, oceny i opinie sporządzane są na formularzach stanowiących załącznik do ww. rozporządzenia, a ich treść nie koresponduje z wymogami zawartymi w K.p.a. odnoszącymi się do decyzji administracyjnej. W konsekwencji wywiódł, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że opinia służbowa musi odpowiadać wymogom art. 138 K.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K. wniosła o jej odrzucenie, wskazując, iż podniesione w niej argumenty zmierzają do zakwestionowania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SAB/Wr 9/09, którym zobowiązano Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. do wydania opinii w powyższej sprawie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, a więc dopuszcza kognicję sądu administracyjnego w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który uchylił decyzje organów obu instancji dokonując błędnej wykładni zarówno art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. oraz § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2001 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej jest nietrafny. Na wstępie wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie uszła uwadze autora skargi kasacyjnej kwestia mocy wiążącej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SAB/Wr 9/09, który po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. polegającej na niewydaniu opinii za okres służby zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. do wydania opinii w powyższej sprawie w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten stwierdził, że sprawa opiniowania policjantów nie jest sprawą wynikającą ze stosunku podległości służbowej między przełożonym a podwładnym wyłączoną na mocy art. 5 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z kognicji sądów administracyjnych. Wyjaśnił, że przepisy cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2001 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej w sposób specyficzny uregulowały kwestię przymiotu organu, którym może być odpowiedni przełożony właściwy do wydania opinii. Przede wszystkim jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że decyzja, o której mowa w § 11 art. 6 cyt. rozporządzenia jest decyzją administracyjną, a to oznacza, że funkcjonariuszom Policji przysługuje prawo poddania opinii służbowej kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z tego względu przyjął, iż jest właściwy do rozpoznania kwestii bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w sprawie wydania opinii służbowej. Zauważyć należy, iż w wykonaniu tego wyroku doszło do doręczenia skarżącej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] października 2009 r. utrzymującej w mocy zaskarżona opinię i decyzja ta stała się przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ocenie sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy to zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Z treści powyższego przepisu wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, jak i sąd odwoławczy w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ocenie tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał. Jeżeli zatem strona z taką oceną prawną i wskazaniami się nie zgadza, to powinna dane orzeczenie zakwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych. Po uprawomocnieniu się orzeczenia, zawarte w nim stanowisko, będzie wiążące nie tylko dla organów wymienionych w art. 153 P.p.s.a., lecz również wskazanych w art. 170 P.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeżeli zatem strona ze środka odwoławczego nie skorzysta i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się danego wyroku, wówczas kwestie prawne przesądzone w tym wyroku i zawarte w nim wskazania są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu jak i innych organów, nie wyłączając sądu drugiej instancji rozpoznającego skargę kasacyjną na kolejny wyrok w sprawie. W niniejszej sprawie jej istota sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy decyzja, o której mowa w § 11 ust. 6 w związku z art. 5 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest decyzją administracyjną w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, która na podstawie art. 3 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jak wyżej wskazano Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SAB/Wr 9/09 stwierdził, że powołana decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną opinię jest decyzją administracyjną podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę był tą oceną prawną związany. Zasadnie i prawidłowo przyjął zatem, że opinia służbowa jest decyzją administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego a wydane decyzje spełniać muszą wymogi określone w tych przepisach. Tymczasem autor skargi kasacyjnej zakwestionował wyrażoną ocenę prawną co do charakteru decyzji w sprawie opinii służbowej i dopuszczalności jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie za niezasadne. Ocena prawna zawarta w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wiąże każdy kolejny skład orzekający w tej sprawie, organy, których działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia i musi być uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.