IV SA/Gl 738/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta U. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany statutu Miejskiego Domu Spokojnej Starości oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rady Miasta U. działając na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 oraz art. 40 ust.2 pkt 2 i art. 41. ust 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późno Zm.) w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) zmieniono uchwałę w sprawie przyjęcia Statutu Miejskiego Domu Spokojnej Starości w U. Rada Miasta U. uchwaliła dokonać zmiany w załączniku -Statucie Miejskiego Domu Spokojnej Starości w U. -do uchwały Nr [...] z dnia [...] w sprawie przyjęcia Statutu Miejskiego Domu Spokojnej Starości w U. (Dz. Urz. Woj. ŚI. Nr 38 poz.840), poprzez dodanie § 2 ustępu 6a w brzmieniu "w miarę posiadanych wolnych miejsc Dom może przyjmować pensjonariuszy z terenu innych gmin przy zachowaniu pierwszeństwa dla mieszkańców Gminy U.". Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta. Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W skardze z dnia 11 września 2009 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta U. z dnia [...], zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia Statutu Miejskiego Domu Spokojnej Starości w U. - jako niezgodnej z art. 17 ust. 2 pkt. 3 w związku z art. 19 pkt. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przyjęta regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 17 ust. 2 pkt. 3 w związku z art. 19 pkt. 10 ustawy o pomocy społecznej. W myśl powołanych przepisów do zadań własnych gminy należy m. in. prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki; z kolei do zadań własnych powiatu należy m. in. prowadzenie i rozwój infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym oraz umieszczanie w nich skierowanych osób. Oznacza to – zdaniem organu nadzoru - że Gmina U., prowadząc gminny dom pomocy społecznej pod nazwą "Miejski Dom Spokojnej Starości" w U. przy ul. [...], może kierować i umieszczać w tym domu jedynie mieszkańców z terenu Gminy. Natomiast dom pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym przeznaczony jest dla osób z terenu całej Polski. Do domu o takim zasięgu osoby są kierowane przez gminy z terenu całej Polski a umieszczane są przez powiat, prowadzący dom. Wojewoda zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 59 ust. 3 i 4 w/w ustawy w razie niemożności umieszczenia w domu pomocy społecznej prowadzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego lub na zlecenie organu tej jednostki -z powodu braku wolnych miejsc -kandydata wpisuje się na listę oczekujących, powiadamiając go o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu. Z kolei w myśl art. 65 ust. 2 powołanej ustawy brak miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym może spowodować skierowanie osoby tego wymagającej do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta lub starosty. Z powyższego – zdaniem organu nadzoru - wynika, że przyjmowanie do Domu pensjonariuszy z terenu innych gmin skutkować może naruszeniem ustawowej zasady, określonej art. 54 ust. 2 w/w ustawy, zgodnie z którą osobę, której przysługuje prawo do mieszkania w domu pomocy społecznej kieruje się do domu odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej. Zatem sytuacja taka ograniczałaby dostępność do miejsca w Domu osób, dla których domy funkcjonują a więc tych mieszkańców Gminy U., którzy własnym staraniem nie mogą sobie zapewnić całodobowej opieki ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji spowodowanej stanem zdrowia; powodowałaby także pogorszenie jakości świadczonych usług w stosunku do osób mieszkających w placówce, w której personel zaangażowany jest w świadczenie usług zwiększonej liczbie pensjonariuszy. Stąd też - zdaniem Wojewody - z uwagi na omówione nieprawidłowości konieczne jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miasta U.. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta U. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały z art. 17 ust 2 pkt. 3 w zw. z art. 19 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej jest nieuzasadniony. Podkreślił, że Miejski Dom Spokojnej Starości funkcjonuje od [...]. Wskazał, że na podstawie umowy zawartej [...] pomiędzy Wojewodą [...], a Miastem U., Miasto U. przeznaczyło do dyspozycji Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej 15 miejsc na pobyt stały osób zakwalifikowanych i skierowanych przez wojewodę na pobyt w MDSS w U.. Dotowanie przez Wojewodę miejsc przeznaczonych do jego dyspozycji odbywa się na zasadzie określonej tą umową. Zgodnie z aneksem nr 1 z dnia [...] do wyżej opisanej umowy ustalono, czas trwania umowy wynikający z okresu pobytu w MDSS w U. osób skierowanych przez Powiat [...]. Z dniem zwolnienia ostatniego z miejsc umowa wygasa bez konieczności składania w tym zakresie oświadczeń Podniesiono, iż MDSS w U. działa na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] Wojewody [...]. Posiada wymagane standardy i jest przeznaczony na pobyt stały 38 osób w podeszłym wieku. W związku z powyższym zgodnie z obowiązującymi przepisami zatrudnia stosowną liczbę' personelu, których obligatoryjność zatrudnienia wynika z przepisów rozporządzenia o domach pomocy społecznej. Wskazano, że aktualnie w MDSS przebywa 5 osób skierowanych przez Powiat [...], a piętnastotysięczne Miasto U. nie zawsze może zapewnić pełną frekwencji, stąd też, zasadnym zdaniem organu było wprowadzenie zaskarżoną uchwałą zmiany do statutu MDSS, polegającej na możliwości przyjmowania osób z poza terenu U. w sytuacji wolnych miejsc, przy zachowaniu zasady pierwszeństwa dla mieszkańców U.. Podniesiono, iż zapis ten, w żadnym razie nie narusza art. 17 ust. 2 pkt. 3 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zgodnie z tym zapisem Miasto U. od 1996r. spełnia zadanie własne o charakterze nieobowiązkowym, polegające na utworzeniu i prowadzeniu jednostki budżetowej pod nazwą Miejski Dom Spokojnej Starości w U.. Zatem Miasto U. w całości wykonało dyspozycję wyżej wymienionego przepisu ustawy. Podkreślono, że żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie ustanawia zakazu przyjmowania do miejskich domów pomocy społecznej osób spoza gminy, której dom jest własnością. Stąd też, zapis będący treścią zaskarżonej uchwały stanowi, zdaniem skarżącej, typową dopuszczalną materię statutową, tym bardziej, że obowiązek nadania statutu domowi pomocy społecznej nie wynika z przepisów ustawy o pomocy społecznej, ale wyłącznie z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104 ze zm.). Zdaniem organu - całkowicie chybiony jest również zarzut pogorszenia jakości usług w MDSS w przypadku przyjęcia osób spoza gminy, w ramach ilości miejsc wynikających ze statutu i regulaminu, z zachowaniem zasady pierwszeństwa dla mieszkańców. Jeżeli bowiem dom jest przeznaczony na pobyt stały 38 osób w podeszłym wieku, to jakość usług przy zachowaniu obowiązujących standardów będzie identyczna przy pełnym jak i niepełnym obłożeniu domu. Natomiast przy przedłużającym się niepełnym obłożeniu, średni miesięczny koszt utrzymania domu będzie wzrastać, co przełoży się wprost nie na jakość usług, ale na ich cenę. Podkreślono, że powyższe twierdzenie znajduje pełne uzasadnienie w treści art. 6 pkt. 15 ustawy o pomocy społecznej. Wzrost średnich miesięcznych kosztów utrzymania domu pomocy społecznej może skutkować zmniejszeniem zainteresowania pobytem w nim, w sytuacji, kiedy rodzina przyszłego pensjonańusza będzie zobowiązana do pokrycia różnicy między kwotą potrącaną z emerytury lub renty, a pełnymi kosztami utrzymania. Wskazano, iż w skrajnym przypadku wzrost kosztów utrzymania domu może skutkować nawet jego likwidacją, bowiem prowadzenie domów pomocy społecznej nie jest zadaniem obowiązkowym gminy, a jego realizacja w dużej mierze zależy od finansowych możliwości gminy i powinna być dostosowana do lokalnych potrzeb. Stąd też nie można wykluczyć sytuacji, w której wzrost średnich miesięcznych kosztów utrzymania domu spowoduje, że racjonalniej będzie zlikwidować dom, a mieszkańców Miasta U. kierować do okolicznych domów. Przeto też - zdaniem Burmistrza - brak jest prawnych, racjonalnych i ekonomicznych przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym chodzi tu o istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Z kolei po myśli art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia. Na wstępie przyjdzie stwierdzić, że przedmiotowa skarga jest niezasadna. Organ nadzoru w uzasadnieniu skargi nie wykazał bowiem w żaden sposób, w zaprezentowanej argumentacji prawnej, że ustawa o pomocy społecznej ustanawia zakaz przyjmowania do gminnych (miejskich) domów pomocy społecznej osób nie będących mieszkańcami gminy na terenie której mieści się ta placówka. W szczególności nie wykazano, że zapis przedmiotowej uchwały narusza w jakikolwiek sposób przepisy art. 17 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 19 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej. Trzeba przede wszystkim wskazać, iż kwestionowany zapis uchwały Rady Miasta U. nie ma charakteru wykonawczego, lecz ma charakter intencyjny. Wymienione wyżej przepisy stanowią, że do zadań własnych gminy – o charakterze nieobowiązkowym -należy m. in. prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej (DPS) i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki; z kolei do zadań własnych powiatu należy m. in. prowadzenie i rozwój infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym oraz umieszczanie w nich skierowanych osób. Nie sposób podzielić – szerzej nie rozwiniętego - poglądu zaprezentowanego w skardze, że zapis ten oznacza, że Gmina U., prowadząc gminny dom pomocy społecznej pod nazwą "Miejski Dom Spokojnej Starości" w U. przy ul. [...], może kierować i umieszczać w tym domu jedynie mieszkańców z terenu Gminy. Należy podnieść, że wymienione tu przepisy prawa jedynie wskazują na rodzaj nieobowiązkowych zadań gminy i powiatu. Zapis wskazujący , iż do zadań gminy należy "zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej" w żadnej mierze nie może być nad interpretowany w sposób określony przez Wojewodę. Przepis ten bowiem jedynie nakazuje gminie zapewnienie miejsc dla osób wymagających opieki w gminnym domu pomocy społecznej i w żadnej mierze nie ustanawia zakazu przyjmowania do tego DPS pensjonariuszy spoza gminy. Gdyby bowiem taki był zamiar racjonalnego ustawodawcy, to zastrzegłby w przepisach ustawy o pomocy społecznej, iż w danym gminnym DPS mogą przebywać jedynie mieszkańcy gminy. Tymczasem w przepisie art. 17 ust. 2 pkt 3 mowa jest o "osobach wymagających opieki", nie zaś o mieszkańcach gminy wymagających opieki. Ponadto organ nadzoru w przedstawionych wywodach – jak się wydaje - nie rozróżnia kwestii "kierowania" do DPS i kwestii "umieszczenia w DPS". Artykuł 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z kolei w ust. 2 przepis ten stanowi, iż decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (...). Powyższy zapis prowadzi wprost do konkluzji, że nie zawsze ten sam organ gminy wydaje decyzję o skierowaniu i decyzję o umieszczeniu w DPS. O ile decyzję o "skierowaniu" do DPS-u wydaje zawsze organ gminy właściwej (miejsca zamieszkania) dla danej osoby w dniu jej skierowania, to w przypadku decyzji o "umieszczeniu" obowiązuje już inna właściwość, orzeka tu mianowicie organ gminy prowadzącej dany DPS. Z powyższego wynika zatem że może być to ten sam organ, jak i dwa różne organy. Godzi się przy tym zaznaczyć, że orzeczenie o skierowaniu danej osoby do DPS może wydać także sąd powszechny. W komentarzu do art. 59 omawianej ustawy wskazano w tej mierze, iż "decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej rozstrzyga o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o oraz o typie placówki, w której adresat decyzji powinien zostać umieszczony. Natomiast wskazanie konkretnego domu pomocy społecznej oraz określenie warunków pobytu powinno nastąpić w decyzji o umieszczeniu w placówce. Dlatego też uzasadnione jest wydawanie poszczególnych rozstrzygnięć przez różne organy. Pierwszą decyzję wydaje organ gminy najlepiej zorientowany w sytuacji osoby ubiegającej się o skierowanie do domu lub wymagającej takiego skierowania. Drugą - organ jednostki samorządowej prowadzącej dom (z zastrzeżeniem ust. 4), wyrażający zgodę na przyjęcie do placówki. W przypadku umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej prowadzonym przez gminę miejsca zamieszkania tej osoby, rozstrzygnięcia w sprawie skierowania, umieszczenia w placówce i odpłatności wydaje ten sam organ gminy. Należy zauważyć, że skierowanie osoby do domu pomocy społecznej może również nastąpić na podstawie orzeczenia sądu. Wówczas (...) zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02 grudnia 1998 r., I SA 1435/98, rola organów administracji sprowadza się do wykonania orzeczenia. Nie zwalnia ono organów z obowiązku wydania decyzji określonych w komentowanym artykule, na co bezpośrednio zwraca uwagę sąd w stwierdzeniu: "organ, wydając stosowne decyzje z zakresu pomocy społecznej, wykonuje jedynie orzeczenie sądu". Jednakże organ nie będzie się już zajmował badaniem przesłanek skierowania osoby do domu pomocy społecznej ani ustaleniem zasadności umieszczenia w placówce (patrz komentarz do art. 59 o pomocy społecznej, Iwona Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 54 ust. 2 ustawy, osobę o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej (...). Po pierwsze należy wskazać, że w omawianym przepisie mowa jest o kierowaniu do DPS najbliższego miejsca zamieszkania danej osoby, a nie o DPS zlokalizowanym w miejscu zamieszkania świadczeniobiorcy. Organ nadzoru oceniając ten przepis – jak się wydaje – przecenił przesłankę "bliskości miejsca zamieszkania" osoby kierowanej do DPS. Organ nadzoru w swoich wywodach nie zauważył, ze cytowany wyżej przepis prawa stanowi o dwóch podstawowych przesłankach. Mianowicie przede wszystkim wskazuje się, że dany dom ma być domem "odpowiedniego typu", zaś dopiero drugą przesłanką jest kwestia lokalizacji DPS jak najbliżej miejsca zamieszkania, "chyba, że okoliczności sprawy wskazują inaczej". Stąd też uprawnionym jest twierdzenie, że w sprawie, gdzie "okoliczności sprawy wskazują inaczej" można skierować daną osobę do innego DPS ,a nie do DPS zlokalizowanego najbliżej miejsca zamieszkania. Oczywistym jest, że skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga m.in. oceny stanu zdrowia danego petenta. Przeto obowiązkiem organu w takim przypadku jest obowiązek skierowania osoby do odpowiedniego (właściwego) typu domu np. z uwagi na rodzaj posiadanego schorzenia. Skoro zatem przykładowo dana osoba jest osobą niewidomą, to organ właściwy kieruje ją dla DPS dla niewidomych, a o kwestii umieszczenia tej osoby w odpowiednim DPS , rozstrzyga już organ w którym taki DPS ma siedzibę. Zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. W ust. 2 wskazany przepis stanowi, że gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Bezspornym zatem jest, że gmina może zawrzeć takie porozumienie z inną gminą w z związku z wykonywaniem zadań określonych w art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Stąd też oczywistym jest, że skoro np. w danej gminie nie ma odpowiedniego DPS (bez względu na to, czy "najbliżej" miejsca zamieszkania funkcjonuje odpowiedni DPS o zakresie działania ponadgminnym), a jednocześnie "najbliżej miejsca zamieszkania" usytuowany jest inny "odpowiedni" gminny DPS, z którym gmina kierująca osobę do DPS zawarła stosowne porozumienie, to dopuszczalne prawnie jest skierowanie takiej osoby do innego "odpowiedniego" gminnego DPS. W tym przypadku decyzję o "skierowaniu" wydaje organ gminy właściwy dla danej osoby z uwagi na miejsce zamieszkania, zaś o "umieszczeniu" w konkretnym DPS orzeka organ gminy na terenie którego usytuowany jest DPS. Na marginesie można wskazać, że przyjęcie rozumowania prezentowanego przez Wojewodę mogłoby w praktyce doprowadzić do absurdalnych sytuacji, na przykład w przypadku, gdy w danym województwie nie funkcjonuje DPS dla osób niewidomych o zasięgu ponadgminnym, to pomimo tego, iż w sąsiedniej gminie (najbliżej miejsca zamieszkania danej osoby) funkcjonuje gminny DPS o takim charakterze, to dana osoba mogłaby być – przy przyjęciu poglądu Wojewody - umieszczona jedynie w DPS dla osób niewidomych, o charakterze ponadgminnym w innym województwie. Również z treści wskazanych przez Wojewodę przepisów art. 59 ust. 3 i 4 oraz art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie sposób wywieść zakazu umieszczania w DPS mieszkańców innych gmin. Powyższe nie wymaga szerszego wywodu, tym bardziej, iż sam organ nadzoru w skardze przywołał jedynie treść wskazanych przepisów prawa, nie uzasadniając w ogóle w tym zakresie swojego stanowiska. Pozostała argumentacja zawarta w skardze, a dotycząca "pogorszenia jakości usług" w DPS w U. jest argumentacją pozaprawną, a zatem Sąd nie widzi potrzeby odnoszenia się do niej, tym bardziej, ze również te argumenty nie stanowią o zakazie przyjmowania do DPS osób niezamieszkałych na terenie gminy. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony akt nie narusza prawa, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).