II SA/Ke 345/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. W., H. G., H. G., C. G., C. R. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku M. W., działającej w imieniu własnym i C. G., J. G., C. R. oraz wniosku H. G. i H. G. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia 20 sierpnia 1979r. w sprawie przejęcie na własność Państwa nieruchomości położonej w [...], składającej się z działki nr 1138 i budynku mieszkalno usługowego, stanowiącego własność M. G.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Naczelnika Miasta z dnia 20 sierpnia 1979r. przejęto na własność Państwa nieruchomość objętą księgą wieczystą Nr Kw [...] Państwowego Biura Notarialnego, położoną w [...], składającą się z działki Nr [...] o powierzchni 194 m² i budynku mieszkalno-usługowego, stanowiącą własność M. G. Za przejętą nieruchomość ustalono odszkodowanie w kwocie 480 100 zł. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia był art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975r. Nr 26, poz. 159) oraz art. 7 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968r. Nr 36, poz. 249) w zw. z art. 8, 12, 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 20 sierpnia 1979r. wystąpiła M. W. (będąca spadkobierczynią M. G.) pismem z dnia 28 listopada 1991r., wskazując m.in. że ani ona, ani pozostałe strony nie otrzymały powyższej decyzji, przez co pozbawiono ich obrony swoich praw. Ponadto zarzuciła, że wywłaszczona działka miała większą powierzchnię od wykazanej w decyzji. Postanowieniem z dnia 26 października 1995r. (sprostowanym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 1996r., w którym słowo postanowienie zastąpiono słowem decyzja) Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia 20 sierpnia 1979r. stwierdzając, że nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że układ urbanistyczno-architektoniczny Miasta w granicach określonych uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 8 kwietnia 1977r. został uznany strefą ochronną konserwatorską i decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpisany do rejestru zabytków województwa tarnobrzeskiego. W związku z powyższym zaistniała konieczność prowadzenia prac remontowych i konserwatorskich na tym obszarze, zgodnie z § 6 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa poprzedziło postępowanie określone w art. 3 tej ustawy. W dacie wszczęcia postępowania w trybie powyższej ustawy właścicielką przejętej nieruchomości była M. G., która uczestniczyła w postępowaniu jako strona i składała stosowne oświadczenia poprzez podpisywanie własnoręcznie stosowanych dokumentów, m.in. protokołu typowania robót w budynku przy [...] przeznaczonych do remontu kapitalnego z dnia 20 listopada 1972r. W protokole właścicielka M. G. oświadczyła, że wyraża zgodę na kapitalny remont budynku. W decyzji ustalono stosowne odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Decyzja prawidłowo została doręczona stronie odwołującej się – M. W. w dniu 25 sierpnia 1979r. W ocenie organu twierdzenie wnioskodawczyni, że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, nie otrzymała decyzji oraz nie miała możliwości zaskarżenia decyzji jest niezgodne z prawdą. Nadmieniono, iż stan prawny nieruchomości w 1979r. nie był uregulowany, wobec tego organ wystąpił z wnioskiem o wpłacenie odszkodowania do depozytu sądowego. Badając sprawę w postępowaniu nieważnościowym organ nie dopatrzył się naruszenia art. 3 ustawy o remontach i odbudowie, gdyż właścicielka została powiadomiona o rodzaju i rozmiarze planowanych robót oraz pouczona o skutkach niewykonania remontu we własnym zakresie. Ponadto decyzja Naczelnika Miasta określiła powierzchnię działki wywłaszczonej na podstawie zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego, znajdującego się w aktach sprawy. Z zaświadczenia wynika, że w dziale II księgi wieczystej KW nr 549 jako właścicielka placu i domu mieszkalnego o obszarze 1 ar 94 m² wpisana była M. G. M. W. nie przedstawiła wiarygodnego dowodu świadczącego, że wywłaszczona działka miała większą powierzchnię. W decyzji z dnia [...] zawarte zostało pouczenie, że postanowienie jest ostateczne i przysługuje na nie prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji. Skarga wniesiona przez M. W. na powyższą decyzję SKO z dnia [...] została postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1996r. sygn. akt SA/Rz 149/96 odrzucona. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] złożyła w dniu 24 stycznia 2009r. M. W. w imieniu własnym oraz w imieniu C. G., J. G., C. R., a w dniu 26 stycznia 2009r. wnioski takie złożyli H. G. i H. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając powyższe wnioski decyzją z dnia [...], zaskarżoną w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, uznając że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia 20 sierpnia 1979r. w trybie art. 156 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w wyniku przeprowadzonego remontu wartość przedmiotowego budynku wzrosła o 50% jego wartości technicznej przed remontem, zatem uzasadnione było przejęcie nieruchomości na własność Państwa. Organ podkreślił, że przejęcie nieruchomości podyktowane było również potrzebą zabezpieczenia i prawidłowej eksploatacji budynku jako obiektu o wartości zabytkowej. Postępowanie związane z zakwalifikowaniem przedmiotowego budynku do remontu kapitalnego poprzedzające wydanie decyzji o przejęciu nieruchomości prowadzone było z udziałem właścicielki nieruchomości M. G. Organ podniósł także, że wnioskodawcy kwestionując czynności procesowe organu, zaistniałe po wydaniu rozstrzygnięcia (w zakresie dotyczącym doręczenia decyzji) nie mogą doprowadzić do skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w oparciu o przesłanki zawarte w art. 156 kpa. Odnosząc się do podnoszonej we wniosku kwestii związanej z odszkodowaniem i jego wypłatą, organ podkreślił, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustalono przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. oraz w oparciu o opinie biegłych. Odszkodowanie za przejęty budynek ustalono stosownie do jego rzeczywistej wartości przed remontem, przy czym zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy z 12 marca 1958r. za tego typu budynek odszkodowanie nie może przekraczać przeciętnych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego, tj. przy standardzie podwyższonym kwoty 450.000zł ustalonej dla miasta zarządzeniem Nr 72/75 Wojewody z dnia 4 listopada 1975r. Odszkodowanie za działkę ustalono na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej. Z uwagi na okoliczność, że właścicielka nieruchomości M. G. nie żyła i nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe Naczelnik Miasta złożył dnia 3 października 1979r. wniosek do Sądu Rejonowego o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego kwoty 480 100zł. O toczącym się postępowaniu przed sądem w przedmiocie złożenia odszkodowania do depozytu strona była powiadomiona. Okoliczność, że odszkodowanie nie zostało przez osoby uprawnione podjęte nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia 20 sierpnia 1979r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniosła M. W., C. G., J. G., C. R., H. G., H. G., wnosząc o "stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, tak jak decyzja Naczelnika Miasta z dnia 20 sierpnia 1979r.". W skardze zarzucono wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10 i 97 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowy budynków (Dz.U. z 1968r. poz. 249). W uzasadnieniu skargi zarzucono, że wydanie decyzji w dacie, gdy właścicielka nieruchomości M. G. nie żyła od 1976r. stanowiło rażące naruszenie prawa, gdyż brak było podstaw prawnych do wydania decyzji w takiej sytuacji. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie mógł mieć zastosowanie jedynie przepis art. 17 ustawy o remontach, nie art. 3, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Podkreślono także, że odszkodowanie do tej pory nie zostało wypłacone, próby złożenia do depozytu sądowego nie powiodły się i organ nie próbował ustalić spadkobierców, którzy w części byli znani, zaś "wątpliwe jest, aby decyzja została któremuś z nich doręczona, nawet tym którzy zostali wskazani w decyzji`’. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie są tożsame z przedstawionymi przez skarżących. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Na wstępie podnieść należy, że organ odwoławczy we wstępnej fazie postępowania odwoławczego podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, bądź zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia środka odwoławczego – jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bowiem bezskuteczność środka odwoławczego, czego następstwem jest ostateczność rozstrzygnięcia organu. Rozpatrzenie odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bądź zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W sprawie niniejszej decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia 20 sierpnia 1979r. stwierdzając, że nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa. Decyzja z dnia [...] została doręczona stronom postępowania: H. G. w dniu 18.XII.1995r., M. W. w dniu 15.XII.1995r., H. G. w dniu 18.XII.1995r. W tym postępowaniu M. W. na podstawie złożonego do organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 8 czerwca 1995r. pełnomocnictwa z dnia 31 maja 1995r. występowała w imieniu C. G., J. G., C. R., E. G. Z akt sprawy wynika, że dnia 31 grudnia 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystosowało do stron postępowania: M. W., M. W. jako pełnomocnika C. G., J. G., C. R. oraz do A. C. , A. Racławski – jako spadkobierców E. G. (syna M. G.), H. G., M. G. , H. G. – jako spadkobierców E. G. (syna M. G.), E. G., M. G. – jako spadkobierców E. G., syna E. G. (będącego spadkobiercą M. G.) pismo zatytułowane "zawiadomienie", w którym oznajmiło, że "zgodnie z art. 127§ 3 kpa strony postępowania w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego pouczenia mogą zwrócić się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia 20 sierpnia 1979r.". Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] złożyli w dniu 24 stycznia 2009r. M. W. w imieniu własnym oraz w imieniu C. G., J. G., C. R., a w dniu 26 stycznia 2009r. H. G. i H. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło je merytorycznie, nie wypowiadając się w uzasadnieniu decyzji, czy wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] , złożone w styczniu 2009r. uznać należy za złożone w terminie przewidzianym w art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 2 kpa i dlaczego. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na to, że w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...], w której odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] wydana została bez prawidłowego pouczenia o środku zaskarżenia, gdyż brak pouczenia, że zgodnie z art. 127 § 3 kpa przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, zdaniem organu, że pomimo znacznego upływu czasu od jej wydania decyzja nie jest decyzją ostateczną i nadal przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stanowisko to zostało poparte przez pełnomocnika organu na rozprawie przed sądem orzekającym w dniu 31 marca 2010r. Zdaniem sądu orzekającego w sprawie niniejszej stanowisko to jest pozbawione podstaw prawnych, wobec czego dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Sąd stwierdził, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 2 kpa oraz art. 16 § 1 kpa, co zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Jak już wyżej wspomniano Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego wpłynęły wnioski o ponowne rozpatrzenie powinno było we wstępnej fazie postępowania odwoławczego podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy wnioski te były dopuszczalne oraz czy zostały wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie – jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Decyzja organu samorządowego kolegium odwoławczego staje się rozstrzygnięciem ostatecznym, gdy strona uchybiła terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa, a przekroczenie terminu złożenia wniosku powinno spowodować wydanie postanowienia w trybie art. 134 kpa, stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia. W uchwale z dnia 12 października 1998r. (sygn. OPS 11/98, ONSA 1999/1/4) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa) wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości. W przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z uchybieniem terminu warunkiem koniecznym do jego rozpatrzenia jest przywrócenie terminu przez organ właściwy do rozpatrzenia takiego wniosku (SKO) postanowieniem w trybie art. 59 § 1 i 2 kpa, przy czym przywrócenie terminu jest możliwe wyłącznie na wniosek zainteresowanego. W sprawie niniejszej, mając na uwadze treść "zawiadomienia" z dnia 31 grudnia 2008r. można stwierdzić, że organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego wpłynęły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy - dostrzegł ewidentne przekroczenie terminu, lecz stanął na stanowisku, że błędne pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] . powoduje, że decyzja taka nie jest decyzją ostateczną i nadal przysługuje od niej możliwość wniesienia środka odwoławczego. Takiego stanowiska organu również nie można jednak podzielić. Decyzja z dnia [...] była doręczona stronom postępowania. Nieprawidłowe pouczenie stron o przysługujących środkach odwoławczych nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a wadliwość ta może być podstawą do przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wymaga od strony złożenia w tym zakresie stosownego wniosku w terminie określonym w art. 58 § 2 kpa, którego jednak do daty orzekania żadna ze stron nie złożyła (por. wyrok NSA z dnia 30.IX.2008r., sygn. akt I OSK 1454/07, LEX 491448). Zatem decyzja z dnia [...], stała się decyzją ostateczną po upływie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronom. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jako wydana z rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co powoduje stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).