II SA/Sz 42/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2010r. sprawy ze skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta [...] , decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), orzekł o przekształceniu w prawo własności na rzecz: A. i L. R., D. L.., K. H., A. i R. Z., B. G., A. i S. N., D. i C. C., J. i J. N., M. i C. K., Li E.A., J. i K. C., E. i H. D., K.. K. H. i S. K., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej numerem działki [..] w obrębie [..] , o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Jednocześnie organ ustalił stosowne opłaty za przekształcenie wskazując, iż należność należy uiścić na konto Urzędu Miasta [...] . Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny w [...] podnosząc, że w stosunku do nieruchomości w Szczecinie stanowiącej działkę [...] wykonuje prawo własności, zatem opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, powinna zostać uiszczona na jej konto. Nadto zarzuciła, iż jako strona nie została powiadomiona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i materiałami w sprawie przed wydaniem decyzji. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej płatności na konto Urzędu Miasta [...] i ustaliło, iż płatność należy dokonać na konto Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w[...] . W dniu [...] r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] r., a następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] , stwierdziło, że decyzja nr [...] została obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), gdyż została skierowana do L. .R - osoby zmarłej w toku postępowania odwoławczego, a więc niebędącej stroną w sprawie, w konsekwencji czego w dniu jej wydania była niewykonalna i niewykonalność miała charakter trwały. Organ wskazał, iż sprawa dotyczy praw dziedzicznych, a następcami prawnymi zmarłej strony, w oparciu o notarialny akt poświadczenia dziedzicznego z dnia [...] (Rep. A , Numer[...] ), są następujący spadkobiercy: A. R. D. R.R. oraz Z. R.i. Ponownie rozpatrując sprawę z odwołania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w[...] , postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , w oparciu o art. 134 w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że stosownie do art. 127 § 1 oraz art. 28 k.p.a., uprawnienie do złożenia odwołania od decyzji przysługuje jedynie stronie postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu (...) osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu przekształcenia. Kolegium podało, iż z akt sprawy bezspornie wynika, iż nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] , oznaczona numerem działki [...] stanowi własność Skarbu Państwa, zaś organem gospodarującym tą nieruchomością jest Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny w[...] . Stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, bez względu na to, czy prawo własności wykonują inne państwowe osoby prawne, orzeka starosta. W niniejszej sprawie organem uprawnionym do wydania decyzji był Prezydent Miasta [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołało się ogólnie na orzecznictwo sądów administracyjnych, stanowiące o tym, iż jeżeli organ administracji państwowej, rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji państwowej, inny organ administracji państwowej nie staje się stroną nawet wówczas, gdy decyzja może powodować dla niego określone skutki cywilnoprawne. W oparciu o tak sformułowaną tezę Kolegium wywiodło, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, jako podmiot gospodarujący nieruchomością, nie jest stroną postępowania. Również nie jest stroną Skarb Państwa. Na straży interesów Skarbu Państwa stoi bowiem Prezydent jako organ rozpoznający sprawę i reprezentujący osobę prawną jaką jest Skarb Państwa, wobec tego udział innego podmiotu państwowego w postępowaniu w charakterze strony jest wykluczony z mocy prawa. Organ wyjaśnił, iż Agencja z uwagi na nieposiadanie przymiotu strony, nie mogła wnieść skutecznie odwołania, ani powołać się na naruszenie art. 10 k.p.a. statuującego obowiązek zapewnienia przez organ stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skoro odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony zatem, stosownie do art. 134 k.p.a. należało orzec o jego niedopuszczalności. W skardze złożonej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w[...] , Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny w [...] wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia sprawy. W uzasadnieniu skargi Agencja podniosła, że Kolegium błędnie przyjęło, iż skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, co stanowiło o naruszeniu art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącej, jej interes prawny do bycia stroną, wynika z przepisów prawa materialnego, tj. z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.). Stosownie do tych przepisów Dyrektorowi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przysługują uprawnienia starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej przy gospodarowaniu powierzonymi Agencji nieruchomościami Skarbu Państwa, tak więc Agencja wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa. Wykonywanie uprawnień właścicielskich odbywa się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i oznacza, w ocenie skarżącej, również możliwość korzystania z wszelkich uprawnień przysługujących właścicielowi, w tym z przewidzianego w art. 4 ust 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - prawa do uzyskania opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, iż w przypadku gdy organ dojdzie do wniosku, iż postępowanie odwoławcze zainicjował podmiot nieposiadający statusu strony, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji umarzając postępowanie. W niniejszej sprawie Kolegium, stwierdzając po stronie odwołującej się brak przymiotu strony, wydało postanowienie o niedopuszczalności odwołania, czym naruszyło art. 134 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) Skarb Państwa powierzył Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych prawa rzeczowych w stosunku do nieruchomości stanowiących jego własność: 1) wykorzystywanych na zakwaterowanie stałe i tymczasowe żołnierzy zawodowych; 2) zajętych pod budowle i urządzenia infrastruktury związane z nieruchomościami, o których mowa w pkt 1; 3) uznanych za zbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są lub mogą być przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe; 4) uznanych za zbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, jeżeli opracowana przez Agencję propozycja wykorzystania tych nieruchomości uzasadnia ich przekazanie w celu realizacji zadań Agencji; 5) innych niż określone w pkt 1-4, przekazanych Agencji. W myśl art. 15 ust. 1 w/w ustawy, Agencja, obejmując we władanie składniki mienia Skarbu Państwa, o których mowa w art. 14 ust. 1, wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa oraz osób trzecich. Z przedstawionych regulacji wynika, że mienie Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 14 ust. 1, objęte przez Wojskową Agencję Mieszkaniowa może być przez nią zbywane (art. 17 ust. 1 ustawy), między innymi w drodze sprzedaży, stanowiąc przychód Agencji (art. 19 ust. 3 ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, że mocą w/w ustawy, Skarb Państwa swoje uprawnienia właścicielskie do mienia określonego w art. 14 ust. 1 ustawy, przekazał do wykonywania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Wnioski te zbieżne są ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 286/09, który analizując podobne regulacje zawarte w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stwierdził, że Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Według przywołanego art. 3 ust. 1 w/w ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje: 1) starosta - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne; 2) wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Zwrócić należy uwagę na konieczność rozróżnienia kwestii związanej z ustawowym upoważnieniem udzielonym Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do reprezentowania interesów Skarbu Państwa w sferze uprawnień właścicielskich (dominium) od uprawnień związanych z posiadaniem atrybutów władzy (imperium), jakimi dysponuje Starosta wykonując obowiązki organu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1032/08). Skoro właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, który powierzył wykonywanie swojego prawa własności Agencji, będącej odrębnym podmiotem, posiadającym osobowość prawną, to ta Agencja jest uprawniona do reprezentowania właściciela w tej sprawie. Nie można zgodzić się z zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji poglądem, iż właściciel - Skarb Państwa - jest reprezentowany w tej sprawie przez Starostę działającego w roli organu I instancji, bowiem Starosta nie działa tu w interesie Skarbu Państwa ale jedynie w granicach kompetencji wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. Nie zachodzi tu zatem tożsamość organu administracji publicznej upoważnionego do załatwienia sprawy z jednostką władającą nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa. W związku z tym uznać należy, że Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przysługuje legitymacja strony w postępowaniu związanym z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa a objętego we władanie przez Wojskową Agencję Mieszkaniową. Niezależnie od powyższych spostrzeżeń, trafny okazał się również zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie art. 134 k.p.a. polegający na wydaniu w sprawie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 k.p.a. W powyższej kwestii stanowisko zajął już m.in. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę następującej treści: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (sygn. akt OPS 16/98). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu administracji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie o tym, że decyzja dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania administracyjnego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w powyższy sposób, gdyż nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W świetle powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, iż odwołująca się Agencja nie jest stroną postępowania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy stanowiąc samodzielną podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w przedmiocie jej wykonalności orzekł na mocy art. 152 w/w ustawy.