I OW 16/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Ciechanowskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Starostą Ciechanowskim a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do skierowania małoletniego S. R. do placówki opiekuńczo-wychowawczej postanawia: odrzucić wniosek Pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ciechanowie, działając z upoważnienia Starosty Ciechanowskiego, na podstawie art. 22 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem m.st. Warszawy a Starostą Ciechanowskim w przedmiocie umieszczenia małoletniego S. R. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W uzasadnieniu tego wniosku Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ciechanowie wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy Dyrektor Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie uznał się niewłaściwym w sprawie i przekazał Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie Powiatu Ciechanowskiego prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt [...], mocą którego postanowiono umieścić małoletniego S. R. ur. [...] 2009 r. (wedle postanowienia S. K.) w placówce opiekuńczej. Kierownik wyjaśnił, że za podstawę uznania się niewłaściwym i przekazania sprawy do załatwienia Powiatowi Ciechanowskiemu, jako właściwemu w sprawie, Prezydent m.st. Warszawy przyjął unormowanie art. 86a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), w myśl którego to przepisu, w sytuacji gdy nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania rodziców dziecka, powiatem właściwym do zapewnienia dziecku opieki jest powiat jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Kierownik przedstawił też dwa dokumenty: pierwszy – w postaci odpisu zupełnego aktu urodzenia S. R. o nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., z którego wynika, iż S. R. urodził się [...] 2009 r. oraz drugi – w postaci odpisu skróconego aktu małżeństwa nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r., z którego wynika, że A. R. pozostaje w związku małżeńskim z G. R. Zdaniem Kierownika, o zasadności złożonego wniosku świadczy okoliczność, iż małoletni nigdy nie był zameldowany na pobyt stały ani czasowy w miejscowości K. [...], w gminie R., tj. na terenie Powiatu Ciechanowskiego. Ponadto, wnioskodawca stwierdził, że według poczynionych ustaleń (uzyskanej, pisemnej odpowiedzi udzielonej przez Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2009 r.) matka dziecka – A. R. nigdy nie była zameldowana w miejscowości K., gmina R. Jednocześnie Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie przywołał treść art. 26 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielska jest miejsce zamieszkania rodziców, a jeżeli rodzice mają osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Mając na względzie powołaną regulację, Kierownik uznał, że – wbrew stanowisku Prezydenta m.st. Warszawy, A. R. przebywała w tej miejscowości (bez dopełnienia formalności meldunkowych) jedynie przez krótki okres czasu, który nie przesądza o właściwości Powiatu Ciechanowskiego w przedmiocie obowiązku wykonania postanowienia Sądu. Wnioskodawca podkreślił też, że ustalenie właściwości określonej według miejsca pobytu ogranicza właściwość rzeczową organu gminy, który może przyznawać tylko świadczenia uregulowane w art. 37-42 i art. 47-50 ustawy o pomocy społecznej. Równocześnie Kierownik zaprzeczył ustaleniom Prezydenta m.st. Warszawy odnośnie treści złożonego przez matkę S. R. w sierpniu 2009 r. oświadczenia o rezygnacji z pomocy finansowej Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ciechanowie i wyprowadzce do Dąbrowy Górniczej. W tym zakresie Kierownik oparł się na pisemnym oświadczeniu A. R. złożonym w dniu [...] września 2009 r. (odpis oświadczenia z dnia [...] września 2009 r. wnioskodawca załączył do wniosku), z którego wynika, że to w tym dniu A. R. zrezygnowała z pomocy Powiatowego Centrum i zawiadomiła o wyprowadzce do Warszawy, a nie – jak przyjął Prezydent m.st. Warszawy – do Dąbrowy Górniczej. Przedstawione okoliczności wnioskodawca zestawił z treścią art. 86a ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że w sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek skutkujących uznaniem, że powiatem właściwym do wykonania orzeczenia Sądu jest Powiat Ciechanowski, ponieważ miejscem zamieszkania małoletniego S. R. nigdy nie był i nie jest ten Powiat. W końcowej części uzasadnienia wniosku Kierownik powołał się na unormowanie § 15 ust. 1 i ust. 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. Nr 201, poz. 1455), w myśl którego dziecko do placówki kieruje powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, a podstawą skierowania jest orzeczenie sądu o umieszczeniu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Wnioskodawca podniósł, że skoro, w świetle postanowień art. 26 k.c., miejscem zamieszkania małoletniego S. R. nigdy nie był i nie jest Powiat Ciechanowski, to konieczne jest rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy umieszczenia małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent m.st. Warszawy wniósł o wskazanie jako właściwego w sprawie Starostę Powiatu Ciechanowskiego. Uzasadniając wniosek, Prezydent w pierwszej kolejności przedstawił ustalone w sprawie okoliczności faktyczne. Prezydent podał, że matka małoletniego S. R. była zameldowana na pobyt stały w Dąbrowie Górniczej, z której została wymeldowana [...] stycznia 2008 r. Mieszkanie, w którym była zameldowana opuściła już w 2006 r. Po wyprowadzce z Dąbrowy Górniczej A. R. regularnie korzystała z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w R., ponieważ zamieszkała wraz z ojcem dziecka – K. K. w miejscowości K. W dniu [...] lipca 2009 r. urodził się ich syn S., a w październiku 2009 r. A. R. opuściła wraz ze swoim konkubentem K.. Natomiast w dniu [...] października 2009 r., na skutek interwencji Policji przeprowadzonej na terenie m.st. Warszawy, małoletni S. R. został umieszczony w Szpitalu Dziecięcym przy ulicy [...] w Warszawie. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy umieścił małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej wskazując w sentencji wydanego orzeczenia, że małoletni nazywa się K. Jak zaznaczył dalej Prezydent, takie też nazwisko zostało podane przez A. R. i K. K. Prezydent stwierdził nadto, że małoletni nie został zgłoszony do Urzędu Stanu Cywilnego i w związku z tym nie miał sporządzonego aktu urodzenia i nie nadano mu numeru PESEL. Z tego powodu o uregulowanie jego sytuacji prawnej – o jego zarejestrowanie – wystąpił szpital. Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z wydanym aktem urodzenia małoletni nosi nazwisko R., ponieważ matka małoletniego pozostaje nadal w związku małżeńskim z G. R. i jako domniemanego ojca jej dziecka wskazano jej męża. Według Prezydenta opisany stan faktyczny i treść art. 26 § 2 k.c. dowodzi, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania A. R., u której małoletni stale przebywał, a miejsce to wskazuje na właściwość Starosty Ciechanowskiego. W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. – replice na odpowiedź na wniosek – Starosta Ciechanowski powtórzył argumenty przedstawione we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i podtrzymał żądanie rozstrzygnięcia sporu zgodnie z treścią wniosku. Ponadto, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, że małoletni objęty jest opieką prawną przez osobę zamieszkującą na terenie Powiatu Tarnogórskiego. Z tego względu, w ocenie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Lublińcu, należy przyjąć, że organem właściwym do skierowania S. R. do placówki opiekuńczo-wychowawczej (lub wystąpienia z wnioskiem o wydanie stosownego skierowania do innego powiatu) jest Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Tarnowskich Górach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 22 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu sąd administracyjny. Zgodnie zaś z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., spory o właściwość rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Przez pojęcie sporu o właściwość należy rozumieć sytuację, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe w danej sprawie (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy w sprawie (spór negatywny). Art. 22 k.p.a. ma zastosowanie w ścisłym powiązaniu z art. 1 pkt. 1 k.p.a., określającym zakres przedmiotowy obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 1 pkt 1 k.p.a. stanowi zaś, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Spór o właściwość może zatem zachodzić w sprawie w rozumieniu cyt. art. 1 pkt 1 k.p.a., czyli indywidualnej sprawie administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji przyjąć należy, że spór ten może mieć miejsce wyłącznie w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do wydania przez organy samorządowe decyzji administracyjnej. Jeśli zaś dana sprawa nie może być rozstrzygnięta w trybie postępowania administracyjnego – kończonego decyzją, to wówczas nie można mówić o sporze o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 1995 r. sygn. II SA 40/95, ONSA 1995 r. nr 3, poz. 148, postanowienia z 3 czerwca 2004 r. sygn. I OW 53/04 i dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. I OW 21/06 oraz postanowienie z 6 grudnia 2006 r. sygn. I OW 48/06). W niniejszej sprawie spór dotyczy skierowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej i ustalenia centrum pomocy rodzinie, wykonującego w tym zakresie zadania własne powiatu (art. 19 pkt 4 i 5 oraz art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. Nr 201, poz. 1455) do placówki opiekuńczo-wychowawczej dziecko kieruje powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, posiadający miejsce w tej placówce. Jednocześnie z regulacji zawartej w art. 106 ust. 2 cyt. ustawy o pomocy społecznej wynika, że skierowanie do placówki opiekuńczo-wychowawczej nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Skoro zatem skierowanie do placówki opiekuńczo-wychowawczej nie jest załatwiane w formie decyzji administracyjnej, to tym samym nie można mówić, aby w rozpoznawanej sprawie powstał spór o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 k.p.a. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.