II SA/Wa 1887/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędziowie WSA Joanna Kube Andrzej Góraj Protokolant Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] uchylającej decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [....] lipca 2005 r. nr [...], stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] o przyznaniu K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, z uwagi na niedopuszczalność zmiany tej decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: K. J. był funkcjonariuszem Policji od dnia 16 czerwca 1988 r. do dnia 30 kwietnia 2005 r. Komendant Powiatowy Policji w K. w dniu [...] lipca 2005 r. wydał decyzję wygaszającą K. J. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 30 czerwca 2005 r., w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. [...] Komendant Wojewódzki Policji, po uwzględnieniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przesłał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. K. J. zaskarżył powyższą decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1208/05 oddalił skargę. W dniu 3 czerwca 2009 r. K. J. złożył w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. wniosek o zmianę w trybie art. 154 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2005 r. "w zakresie opinii prawnej i wytycznych dla Komendanta Powiatowego Policji w K. oraz wszczęcie czynności w przedmiocie uchylenia i zmiany prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie", utrzymującego w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. W dniu 30 lipca 2009 r. strona uzupełniła wniosek o żądanie "dodania postanowienia o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji oraz zmianę treści uzasadnienia decyzji na zgodne z literą prawa materialnego, czyli że decyzja została wydana bez podstawy prawnej". W wyniku rozpatrzenia wniosku strony Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 w związku z art. 154 § 1 k.p.a., odmówił zmiany ostatecznej decyzji kasacyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż tryb nadzwyczajny, określony w art. 154 § 1 k.p.a. dopuszcza uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa, niemniej jednak przepis ten dotyczy wyłącznie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Nie jest więc dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji kasacyjnej, ponieważ decyzja taka nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Odnosząc się do wniosku strony o podjęcie czynności zmierzających do zmiany prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie utrzymującego decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [....] sierpnia 2005 r., organ stwierdził, że wyrok ten podlega powadze rzeczy osądzonych, stąd też [...] Komendant Wojewódzki Policji nie jest organem właściwym do jego zmiany. K. J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazał, iż już po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2005 r., Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia [...] września 2005 r. ponownie wygasił K. J. uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Odwołujący się wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 r., a następnie Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję organu nadzorczego I instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/08 uchylił obie decyzje nadzorcze, wskazując, że organy orzekające błędnie przyjęły, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej uprawnienia strony do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, wydanej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Odwołujący się podniósł, iż przepisy prawa nie zabraniają modyfikacji decyzji ostatecznych, które nawet poddane były kontroli sądowej. Modyfikacja taka jest konieczna w sytuacji, gdy ocena prawna wyrażona w wyroku stanie się nieaktualna. Ocena prawna zawarta w wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2006 r. stała się nieaktualna w świetle późniejszego wyroku WSA w Warszawie rozstrzygającego "zagadnienie wstępne" całkowicie odmiennie niż uczynił to WSA w Krakowie. Zatem decyzja kasacyjna z dnia [...] sierpnia 2005 r. zawierała elementy końcowego rozstrzygnięcia w sprawie i jako taka musi być zmieniona lub całkowicie wyeliminowana z obiegu prawnego. Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zasadniczą kwestię w niniejszej sprawie stanowi dopuszczalność zastosowania trybu określonego w art. 154 k.p.a. do decyzji, która nie rozstrzygając o uprawnieniach strony co do istoty uchyla zapadłe orzeczenie organu I instancji i nakazuje ponowne rozpatrzenie sprawy. Komendant Główny Policji, dokonując rozważań w powyższym zakresie, przywołał wyrok NSA z dnia 28 maja 1990 r., sygn. akt IV SA 224/90 (publik. ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 43), w którym Sąd stwierdził, iż w trybie art. 154 k.p.a. nie można orzekać o uchyleniu lub zmianie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji. Sąd argumentował, iż skoro stwierdzenie nieważności decyzji podejmowane jest dla ochrony porządku prawnego, a więc w interesie społecznym, to przy zastrzeżeniu, iż jednym z warunków uchylenia orzeczenia w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a. jest ustalenie, że za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny, dopuszczalność zastosowania tego trybu w odniesieniu do takich orzeczeń powodowałoby wewnętrzną niespójność systemu prawa. Te same uwagi należy odnieść do uchylenia decyzji w trybie nadzoru instancyjnego. Skoro takie czynności podejmowane są w celu zapobieżenia naruszenia prawa, a więc mieszczą się w granicach szeroko rozumianego interesu społecznego, niedopuszczalna jest ich zmiana (względnie uchylenie) w trybie art. 154 k.p.a., dopuszczającego dokonanie takich czynności wyłącznie pod warunkiem braku niezgodności rozstrzygnięcia z interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Ponadto, w trybie art. 154 k.p.a. organ administracji publicznej jest uprawniony, lecz nie jest obowiązany uchylić lub zmienić kwestionowaną przez stronę decyzję. Działanie na zasadzie uznania administracyjnego wymaga w tym przypadku uwzględnienia postanowień art. 7 k.p.a., a więc uwzględnienia słusznego wniosku strony, o ile nie sprzeciwiają się temu racje interesu społecznego, co jak wykazano już wyżej, ma miejsce w omawianym przypadku. Słusznie także organ I instancji wskazał, iż nie jest władny ingerować w treść wyroku WSA w Krakowie z przyczyn, które zostały już należycie uzasadnione w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi strona podała, iż w przedmiocie przysługującego skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zapadł prawomocny wyrok WSA w Warszawie, który ostatecznie zakończył spór w sprawie, w toku której wydana została skarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. i wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2006 r. Wyrok WSA w Warszawie, oceniający prawidłowość postępowania nadzwyczajnego, określił brak podstaw prawnych do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oraz że decyzja to prawo ustalająca (nr [...]) ma moc obowiązującą również w stosunku skarżącego jako emeryta policyjnego. Orzekanie wbrew wyrokowi WSA w Warszawie posiadającemu walor powagi rzeczy osądzonej, kończącemu ostatecznie spór w zakresie uprawnień skarżącego do przedmiotowego świadczenia, jest niedopuszczalne. Skoro wyrok WSA w Warszawie przywrócił moc prawną decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...] i stwierdza brak podstaw prawnych do jej wzruszenia, to uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. i umorzenie postępowania w pierwszej instancji przywróci naruszony porządek prawny i spowoduje, że żaden organ nie będzie na przyszłość orzekał wbrew zakazom ustawowym i niezgodnie z obowiązującą wykładnią prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe kryteria oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Obie kwestionowane przez skarżącego decyzje zapadły w wyniku rozpoznania zawartego w piśmie z dnia 3 czerwca 2009 r. wniosku strony o uchylenie ostatecznej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] uchylającej decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] o przyznaniu K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zaś podstawę prawną żądania strony, co wymaga szczególnego podkreślenia, stanowił art. 154 § 1 k.p.a. Strona uznała bowiem, że istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku, ponieważ decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. jest ostateczna, a w słusznym interesie strony jest aby tę decyzję kasacyjną wyeliminować z obrotu prawnego z powodu jej sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/08 uchylającym decyzje nadzorcze odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji o wygaśnięciu prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W świetle art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podnieść należy, iż tryb wskazany w powołanym przepisie jest jednym z trybów nadzwyczajnych dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy on wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi a także decyzji prawidłowych niedotkniętych żadnymi wadami. Przedmiotem tego postępowania nie jest jednak merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z tego też względu podnoszone przez stronę zarzuty i wątpliwości natury merytorycznej, dotyczące posiadania lub utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w postępowaniu prowadzonym w powyższym trybie, pozostają dla rozstrzygnięcia bez istotnego znaczenia. Podkreślenia wymaga, iż w przepisie art. 154 § 1 k.p.a. użyto sformułowania "może", co oznacza, że przepis ten jest stosowany na zasadzie uznania administracyjnego. Powyższe powoduje, że hipotezą tego przepisu nie zostały objęte decyzje ostateczne, które miały charakter związany. Innymi słowy, w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05 (publik. LEX nr 217423) stwierdzono, że "w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe". Analogiczne stanowisko NSA zaprezentował w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/06 (publik. LEX nr 217423). W niniejszej sprawie kwestionowana przez stronę decyzja kasacyjna, z uwagi na jej procesowe rozstrzygnięcie i skutki prawne jakie wywołała, ma charakter związany. Organ odwoławczy nie może bowiem modyfikować decyzji, która uchyla zaskarżone wadliwe prawnie rozstrzygnięcie organu I instancji, a jej prawidłowość została potwierdzona prawomocnym wyrokiem sądowym. Innymi słowy, organ administracji publicznej nie może akceptować stanu niezgodnego z prawem i jeżeli dostrzeże wady prawne w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym lub w samej decyzji, powinien taką decyzję uchylić. W przeciwnym wypadku, działanie organu II instancji byłoby niezgodne z zasadami określonymi w art. 6 i 7 k.p.a. Komendant Główny Policji zasadnie podniósł, iż kontrola instancyjna zaskarżonej decyzji służy zapobieżeniu naruszania prawa, zatem mieści się w granicach szeroko rozumianego interesu społecznego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonanie zmiany lub uchylenie decyzji kasacyjnej w trybie art. 154 k.p.a., albowiem sprzeciwia się temu interes publiczny, jak też, wbrew stanowisku skarżącego, słuszny interes strony. Trzeba dostrzec, iż decyzja kasacyjna wywołała określone skutki prawne, w jej wykonaniu organ I instancji - Komendant Powiatowy Policji w K. wydał kolejną decyzję z dnia [...] września 2005 r. rozstrzygającą merytorycznie sprawę wygaśnięcia uprawnienia skarżącego do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a następnie decyzja ta stała się przedmiotem postępowania nadzorczego i sądowego. Wyeliminowanie decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2005 r. z obrotu prawnego zburzy już ustalony porządek prawny, bowiem wydane w sprawie kolejne decyzje utracą podstawę ich wydania, a skutki takiego działania niewątpliwie spowodują niespójność sytemu prawa, o czym mowa w powołanym przez organ wyroku NSA. Reasumując, za wzruszeniem ww. decyzji kasacyjnej w trybie art. 154 k.p.a. nie przemawia interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Subiektywny słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem prawa, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organ do działania na podstawie przepisów prawa. Dostrzec także należy, że w podstawie prawnej decyzji organu II instancji omyłkowo powołano przepis art. 158 § 1 k.p.a., choć z sentencji decyzji, jak i jej uzasadnienia wynika, iż organ swe rozstrzygnięcie oparł o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazana wada, jako kwalifikująca się do sprostowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a., nie wpływa jednak na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.