I OSK 815/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie Janina Antosiewicz NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 marca 2006r. sygn. akt II SA/Gd 1248/03 w sprawie ze skargi M. M. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 marca 2006r., sygn. akt II SA/Gd 1248/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] odmawiającą przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan sprawy: w dniu 8 listopada 2001r. M. M., M. R. i R. R., użytkownicy wieczyści nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], złożyli wniosek o nieodpłatne nabycie prawa własności tej nieruchomości. Prezydent Miasta [...], powołując się na art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209) oraz art. 104 k.p.a., w dniu [...] wydał decyzję odmowną w przedmiotowej sprawie, wskazując, iż nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990r. i w dniu 24 października 2001r., użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uzasadniając ją stwierdzeniem, że skarżący nabyli prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości w latach 1991 – 2000. Organ odwoławczy powołał się na ustawę z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i wskazał, iż ustawodawca do kręgu osób uprawnionych zalicza również następców prawnych osób wymienionych w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Organ podniósł, że wprawdzie skarżący są następcami prawnymi takiej osoby, jednakże osoba ta w dniu 24 października 2001r. nie była użytkownikiem wieczystym gruntu, zaś obie przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, muszą być spełnione łącznie. Na powyższą decyzję M. M. i M. R. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę z dnia 24 września 2003r., Samorządowe Kolegium odwoławcze w Gdańsku, wniosło o jej oddalenie. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznał skargę w przedmiotowej sprawie i w wyroku z dnia 2 marca 2006r. uznał, że jest ona zasadna. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem organu drugiej instancji, że roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości przysługuje tylko wnioskodawcy, który zarówno w dniu 26 maja 1990r., jak i w dniu 24 października 2001r. (dzień wejście w życie ustawy), był użytkownikiem tej nieruchomości, a więc w ocenie sądu nie jest zasadny pogląd, iż obie te przesłanki powinny być spełnione łącznie. Ponadto, na podstawie art. 1 ust.1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, nie można, zdaniem Sądu, wyprowadzać wniosku, że zamiarem ustawodawcy było wyłączenie z kręgu podmiotów uprawnionych do przekształcenia osób, które w okresie między dniem 26 maja 1990r., a dniem 24 października 2001r. lub po tej dacie nabyły w drodze kupna lub dziedziczenia prawo użytkowania wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł także, iż w decyzji organu odwoławczego nie wskazano, ani z niej w żaden sposób nie wynika, czyimi następcami prawnymi są skarżący, jak również, postępowanie administracyjne nie wyjaśniło w jakich okolicznościach R. R. stał się współużytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Zatem, w ocenie Sądu, niniejsza sprawa nie została rozpoznana w sposób prawidłowy, organy administracyjne nie sprostały obowiązkowi ustalenia prawdy obiektywnej, określonemu w art. 7 k.p.a., stanowiącemu, iż mają one obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Od powyższego wyroku w dniu 12 kwietnia 2006r., skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku – radca prawny L. S., wnosząc o jego uchylenie i merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 1 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, iż zawarte w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy określenie podmiotu uprawnionego do nabycia prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości, jako osoby fizycznej będącej w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym lub współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, nie zawiera wymogu tożsamości użytkownika wieczystego w obydwu tych datach, a wystarczającym jest, by osoba fizyczna ubiegająca się o nabycie prawa własności nieruchomości była użytkownikiem wieczystym w jednej z tych dat albo następcą prawnym takiej osoby. W skardze kasacyjnej przytoczono brzmienie art. 1 ust.1 i ust. 2 powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, który stanowi, iż "osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życia ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 06 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46 poz. 340 ze zm.): 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe, 2) stanowiących nieruchomości rolne, przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości." W ust. 2 sprecyzowano, iż "roszczenie to przysługuje także następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1." Pełnomocnik skarżącego podniósł, że z brzmienia powyższego przepisu jasno wynika, jaki jest krąg osób uprawnionych do nabycia w trybie ustawy z 2001r. prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości. Określenie zakresu czasowego poprzez wskazanie dwóch dat – 26 maja 1990r. i 24 października 2001r. (dzień wejścia w życie ustawy) – połączonych spójnikiem "oraz", jednoznacznie wskazuje, że ustawodawcy chodziło o użytkownika wieczystego (współużytkownika), któremu prawo to przysługiwało w obydwu tych datach. Tak więc, zdaniem strony skarżącej, w interpretacji powyżej powołanego przepisu ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, słusznie zastosowano wykładnię językową, którą w orzecznictwie i w teorii prawa przyjęto jako podstawowy rodzaj wykładni, od której odstępstwa dopuszczalne są w wyjątkowych sytuacjach. Wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż na pierwszym miejscu zawsze należy stosować wykładnię językową, a dopiero gdy okaże się ona niewystarczająca, można sięgnąć po inne rodzaje wykładni. (wyrok NSA z dnia 26stycznia 2001r., I SA/Lu 1176/99, Biul. Skarb. 2001/4/22, wyrok NSA z dnia 17 lutego 1997r. SA/Ka 2826/95 LEX nr 29739). W odniesieniu do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w którym Sąd podniósł, iż brak jest ustaleń co do sposobu, w jaki R. R. stał się współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, pełnomocnik skarżącego wskazał, że do wniosku złożonego w dniu 8 listopada 2001r., stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości, wnioskodawcy załączyli odpis księgi wieczystej KW nr 1000 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Sopocie, z treści którego wynikało, że wszyscy wnioskodawcy będący współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości nabyli użytkowanie wieczyste w latach 1991 – 2000. Podkreślono jednak z całą stanowczością, że w okolicznościach niniejszej sprawy, bez znaczenia jest, czyim następcą prawnym jest R. R., jak również czyimi następcami są skarżący, skoro i tak nie spełniali oni warunku bycia użytkownikami wieczystymi w obu wymaganych ustawą datach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: ustawa z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 z późn. zm.) wprowadziła możliwość nabycia nieodpłatnego przez użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi prawa własności nieruchomości. Początkowo dotyczyło to tylko użytkowników wieczystych określonych rodzajowo nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego objętych działaniem dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 z późn. zm.), i to pod warunkiem złożenia wniosku w ściśle zakreślonym ustawą terminie (art. 1 ust. 2 ustawy). Następnie w wyniku dokonanych w roku 2002 i 2003 nowelizacji ustawy, objęła ona swym zasięgiem terytorium całego kraju, a złożenie stosownego w tym względzie wniosku nie było już ograniczone terminem. Nabycie prawa własności w trybie omawianej ustawy przysługiwało również następcom prawnym osób, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości w okresie, o jakim stanowi art. 1 ust. 1 tej ustawy. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że omawiana ustawa miała na celu stworzenie możliwości uwłaszczenia dla stosunkowo szerokiego kręgu użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi. Ustawa z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzji z dnia 5 września 2002r. w art. 1 ust. 1 określała przesłanki podmiotowe i przedmiotowe jakie musiały być spełnione do uzyskania przez użytkownika (współużytkownika) wieczystego będącego osobą fizyczną roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości rodzajowo wymienionej w tej normie. Jedną z tych przesłanek było legitymowanie się przez wnioskodawcę prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i dacie wejścia w życie powołanej powyżej ustawy (24 października 2001 r.). Chodzi tu więc o ciągłość podmiotową w osobie użytkownika wieczystego w obu tych datach. Nie ulega wątpliwości, że roszczenie o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przysługiwało użytkownikowi wieczystemu (współużytkownikowi), który spełniał wszystkie przesłanki określone w art. 1 ust. 1 ustawy, bądź zgodnie z ust. 2 tego przepisu jego następcy prawnemu, to jest osobie, która w uprawnienia wieczystego użytkownika, o którym wyżej mowa, weszła po dniu wejścia w życie ustawy. W rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sprawie, wyłoniło się zagadnienie sprowadzające się do pytania, czy w sytuacji gdy osoba będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 26 maja 1990r. zmarła przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy (24 października 2001 r.) – a więc nie była posiadaczem tego prawa w drugiej, wymaganej przez ustawę dacie – ale w dacie tej – użytkownikiem wieczystym nieruchomości był spadkobierca tej osoby – jemu jako następcy prawnemu zmarłego użytkownika wieczystego będzie przysługiwało przedmiotowe roszczenie. Jak zaznaczono - ustawodawca dwie daty znacznie odległe w czasie – ustanowił jako początek i koniec zdarzenia, z którym ustawa wiązała powstanie skutku prawnego – przy spełnieniu pozostałych warunków przewidzianych tą normą – w postaci uzyskania roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości. Skoro zatem ustawodawca w roku 2001 ustalił w ustawie datę sprzed 11 lat (26 maja 1990 r.) jako początek zdarzenia prawnego, którego określony ustawą skutek powstał w dacie wejścia w życie tej ustawy, to uprawniony jest pogląd, że z woli ustawodawcy, który działał racjonalnie, dotyczy to wszystkich osób (fizycznych), które w tej początkowej dacie były użytkownikami wieczystymi z wszystkimi z faktu tego wynikającymi konsekwencjami. W przedmiotowej sprawie, spadkodawca był w dniu 26 maja 1990 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Rozpoczął się więc w tym przypadku okres ograniczony w ustawie dwoma datami – 26 maja 1990 r. i 24 października 2001 r., w którym użytkownik wieczysty powinien posiadać to prawo, co było przesłanką niezbędną dla uzyskania wzmiankowanego roszczenia. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że jakkolwiek wydawać by się mogło, że ustawa w art. 1 ust. 1 wymaga tylko by ta sama osoba była użytkownikiem wieczystym w obu wymienionych w tym przepisie datach, co mogłoby sugerować, że w okresie między tymi datami prawo użytkowania wieczystego mogłoby być przedmiotem obrotu, byleby w dacie końcowej ta sama osoba była użytkownikiem wieczystym nieruchomości co w dniu 26 maja 1990 r., to jednak sens tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o ciągłość korzystania z prawa użytkowania wieczystego w omawianym okresie przez tę samą osobę. Tak więc w istocie nie tylko daty wskazane w art. 1 ust. 1 ustawy, będące datami granicznymi pewnego okresu, ale także i sam okres zawarty między tymi datami ma znaczenie w sprawie nabycia roszczenia, o jakim stanowi ten przepis. Oznacza to, że dla wszystkich osób fizycznych, które w dniu 26 maja 1990r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości, o jakich była mowa w cyt. art. 1 ust. 1 rozpoczął się w tej dacie początek okresu kończącego się wejściem w życie ustawy z 26 lipca 2001 r., w którym winni oni być użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Następstwem przyjętego przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 ustawy założenia będzie stwierdzenie, że w przypadku gdy użytkownik wieczysty, dla którego w dniu 26 maja 1990 r. rozpoczął się okres, który kończy dzień wejścia w życie omawianej ustawy z 26 lipca 2001 r. umrze przed spełnieniem się tej drugiej przesłanki, to jest przed dniem wejścia w życie ustawy, to w jego miejsce wstępują spadkobiercy będący z mocy prawa kontynuatorami jego praw związanych z wykonywaniem prawa użytkowania wieczystego w omawianym okresie. Potwierdzeniem tego stanowiska zdaje się być też cel, dla którego ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości powstała. Jak wykazano wyżej, celem powołanej ustawy było stworzenie możliwie szerokiemu kręgowi użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi, warunków do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem wieczystego użytkowania. Świadczą o tym nie tylko zmiany, jakim poddana została ustawa w wyniku których roszczeniu uległ jej zasięg terytorialny na cały kraj, oraz odstąpienie od zakreślenia ściśle oznaczonego terminu do złożenia wniosków w tej sprawie, ale także i to, że uprawnionymi do uzyskania przewidzianego ustawą roszczenia byli nie tylko użytkownicy, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, ale także i ich następcy prawni. Wbrew temu, co wynika ze skargi kasacyjnej – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tego by spadkobierców użytkownika wieczystego, który posiadał to prawo w dniu 26 maja 1990 r. ale zmarł przed wejściem w życie powyższej ustawy, traktować na gruncie tej ustawy inaczej – gorzej – niż następców prawnych użytkownika wieczystego, którzy prawo to nabyli w drodze umowy kupna – sprzedaży, czy w drodze spadku po dniu wejścia w życie ustawy. W praktyce nabycie prawa użytkowania wieczystego przez omawiane kategorie następców prawnych, mógł niekiedy dzielić stosunkowo krótki okres czasu. Gdyby zatem przyjąć rozumowanie wnoszącego skargę kasacyjną, to np. gdyby użytkownik wieczysty, który miał to prawo w dniu 26 maja 1990 r. zmarł w przededniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. (tj. 23 października 2001 r.) do jego spadkobiercy – następcy prawni – nie mieliby prawa do roszczenia o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości mimo, że stali się z mocy prawa – wstępując w miejsce spadkobiercy – użytkownikami wieczystymi, natomiast następcy prawnemu użytkownika wieczystego, który nabyłby to prawo w drodze dziedziczenia lub umowy następnego dnia, po dniu wejścia w życie ustawy (25 października 2001 r.) roszczenie, o którym mowa przysługiwałoby. Z analizy przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. nie można – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyprowadzić wniosku, by zamiarem ustawodawcy było różnicowanie sytuacji prawnej spadkobierców użytkownika wieczystego (który prawo to posiadał w dacie początkowej określonej w ustawie), tylko z uwagi na datę jego śmierci i wyeliminowanie spadkobierców, którzy prawo to nabyli wprawdzie po dniu 26 maja 1990 r. ale przed dniem 24 października 2001r. (wejściem w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001r.) z możliwości nabycia prawa własności nieruchomości w trybie powołanej ustawy. W związku z tym, za prawidłowy należy uznać pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 marca 2006r., że spadkobiercy osoby fizycznej, która w dniu 26 maja 1990r. była użytkownikiem wieczystym nieruchomości określonej w ustawie, będąc kontynuatorami jej praw w zakresie użytkowania wieczystego, spełniali warunki do uzyskania przedmiotowego roszczenia, jeżeli w dacie wejścia w życie ustawy byli użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości (vide: wyrok NSA sygn. akt I OSK 638/05, LEX nr 198303; sygn. akt I OSK 541/05, LEX 198153) Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku pragnie wskazać, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie ustalono czyim następcą prawnym jest R. R., ustalając jedynie, że prawo to nabył w 1991r. Tak więc zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odpowiada prawu, jednak należy zauważyć, że przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia już nie obowiązują, gdyż utraciły moc z dniem 13 października 2005r. na podstawie art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005r., Nr 175, poz.1459), a zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy zastosować przepisy, które będą obowiązujące w dacie wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.