II SA/Po 651/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] 2009r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] 07.2009 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [..] 2009 r. w przedmiocie odmowy wymeldowania T. L. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w [...]. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynikało, że postępowanie w przedmiocie wymeldowania T. L. z pobytu stałego przy ul. [...] w [...] prowadzone było na wniosek L. L., która podała, że jej [...] T. L. od [...] 2008 r. nie mieszka pod wskazanym adresem. W toku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ ustalił, że właścicielem domu jest L. L. T. L. – jej syn mieszka we wyodrębnionej część budynku składającej się z pokoju kuchni i łazienki, do której posiada klucze. T. L. nie wyprowadził się, w zajmowanych pomieszczeniach posiada przedmioty codziennego użytku, to jest meble, odzież sprzęt RTV. Przebywa tam po pracy kilka razy w tygodniu, resztę czasu spędza z rodziną, która mieszka w [...] przy ul. [...]. Powyższe ustalenie organ oparł na wyjaśnieniach T. L., zeznaniach E. S. oraz dokonanych oględzinach budynku. Organ odmówił wiarygodności zeznaniom świadków K. L., D. U. z uwagi na pokrewieństwo i zamiar udzielenia pomocy wnioskodawczyni w usunięciu [...] z domu, w celu swobodnej jego sprzedaży. W tych okolicznościach organ uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10.04.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), pozwalające na wymeldowanie T. L. T.L. nie opuścił bowiem wskazanego miejsca pobytu stałego bez wymeldowania. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła L. L., wskazując na nieprawdziwość zeznań świadków, na których organ oparł swoje ustalenia i domagając się wymeldowania T. L. Decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 07.2009 r. zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że organ drugiej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie jako poprawne a wniosek końcowy sprowadzający się do przyjęcia, że T. L. nie opuścił miejsca stałego pobytu, jako prawidłowy. Organ podkreślił, że o opuszczeniu miejsca pobytu w rozumieniu badanego przepisu można mówić jedynie w przypadku trwałego zerwania więzi z dotychczasowym miejscem zamieszkania, co nie zachodziło w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła L. L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wymeldowania [...] T. L. Podkreśliła, że [...] pojawia się raz lub [...] razy w tygodniu na [...] godziny, aby nakarmić psa, a pomieszczenia przez niego zajmowane są zamknięte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona choć z innych powodów niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga jest uwzględniona tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy postępowanie zostało wszczęte z zachowaniem reguły z art. 61 kpa, zgodnie z którą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10.04.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) organ gminy wydaje decyzje na wniosek strony lub z urzędu. Nie ulegało wątpliwości, że wniosek o wymeldowanie T. L. złożyła L. L. i w oparciu o ten wniosek toczyło się postępowanie. Przemawia za tym samo rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, który orzekł " o odmowie wymeldowania p. T. L. z pobytu stałego przy ul. [...] w [...]" oraz treść uzasadnienia decyzji. W tych warunkach należało ocenić, czy wniosek o wszczęcie postępowania złożyła osoba mająca legitymację procesową strony w rozumieniu art. 28 kpa. Wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck W-wa 2003 str. 332 ). Badając przymiot strony skarżącej podkreślić należy, że zameldowanie ma charakter rejestrowy /ewidencyjny/, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 30.12.2008 r., sygn. II OSK 1758/07, LEX 51994) . Dotyczy to również wymeldowania /czyli w istocie usunięcia z ewidencji ludności pod określonym adresem/, które w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie właściwego organu dokonane w drodze decyzji administracyjnej, w odróżnieniu od zameldowania, następującego w formie czynności materialno-technicznej (por. wyrok NSA z 19.01.2009 r., sygn. II OSK 1803/07, LEX 515981). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wrażony w powołanych wyrokach i argumentację przywołaną w uzasadnieniach wskazanych wyroków przytacza w całości. "...Podmiotem mającym w sprawie zakończonej decyzją w przedmiocie wymeldowania interes prawny, czyli stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie zakończone decyzją. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Postępowanie w sprawie wymeldowania /usunięcia z ewidencji/ jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i ma jedynie na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym, co niewątpliwie leży w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych /osób trzecich/, do których należy zaliczyć właściciela nieruchomości /lokalu/. Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu /eksmisji/, ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o wymeldowanie, w której załatwieniu ma on wyłącznie interes faktyczny. Nie powinien więc być traktowany jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego /strona/, a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek. Należy zauważyć, że ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Jedynie stwierdzenie faktu przebywania w lokalu powinno być kryterium rozstrzygającym o zameldowaniu, natomiast podstawę do wymeldowania stanowi ustalenie przez właściwy organ faktu opuszczenia lokalu. Żadnego znaczenia w sprawach meldunkowych nie mogą mieć czynione wobec organu administracji publicznej zastrzeżenia właściciela /współwłaściciela/ nieruchomości w kwestii nie podejmowania czynności meldunkowej. Osoba czyniąca takie zastrzeżenie odnośnie nie rejestrowania pod określonym adresem jakichkolwiek osób bez względu na to, czy tam faktycznie przebywają nie jest uprawniona do tego /brak podstaw prawnych dla takich czynności/ a poza tym nie ma interesu prawnego do wysuwania powyższych żądań. Dla osoby zgłaszającej się do zameldowania, jak też dla organu dokonującego czynności zameldowania, wystarczający jest potwierdzony miarodajnym dowodem fakt przebywania w lokalu z określonym zamiarem. Nie można od osoby podlegającej zameldowaniu wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela nieruchomości. W wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 716), uznającego art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych za niekonstytucyjny w zakresie związania zameldowania z legitymowaniem się prawem do lokalu, jednoznacznie Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się za ewidencyjnym /rejestrowym/ charakterem czynności meldunkowych a w związku z tym brakiem związku z prawem do lokalu jak też niedopuszczalnością wymagania od osoby podlegającej zameldowaniu udzielenia na tę czynność zgody przez właściciela lokalu /co oznacza też brak możliwości dokonywania jakichkolwiek zastrzeżeń przez właściciela/. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że potwierdzenie przez właściciela lokalu faktu przebywania w nim określonej osoby ma jedynie charakter dowodowy. W braku zatem potwierdzenia tego faktu przez właściciela, może być on dowodzony innymi środkami np. zeznaniami świadków. To także potwierdza zajmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, że właściciel lokalu nie ma w sprawie o wymeldowanie interesu prawnego /nie może być uznawany za stronę/, skoro jego oświadczenie stanowi jedynie środek dowodowy, nie będąc stanowiskiem podmiotu mającego w kwestii zameldowania interes prawny. Organ meldunkowy nie rejestruje uprawnień do lokalu osób występujących o zameldowanie, lecz gromadzi informacje dotyczące danych o miejscu pobytu, a więc bada, czy osoba występująca z wnioskiem o zameldowanie faktycznie zamieszkuje w lokalu. Badaniu podlegają zdarzenia ze sfery faktów, a nie ze sfery faktów oraz prawa /do lokalu/. Ewidencja ludności jest rejestracją stanu faktycznego i nie stanowi formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu, czyli posiadania prawa do korzystania z lokalu. Potwierdzenia faktu pobytu nie należy utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkanie. O tej ostatniej kwestii rozstrzygają przepisy prawa cywilnego. Potwierdzenie pobytu jest tylko stwierdzeniem faktu - a nie istnienia uprawnienia i ma charakter wyłącznie dowodowy..." W ocenie sądu, skarżąca L. L. nie miała przymiotu strony w sprawie o wymeldowanie T. L. Oznacza to, że decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa z uwagi na to, że wydana została w wyniku rozpoznania wniosku osoby nie będącej stroną. Postępowanie w sprawie o wymeldowanie może być, co prawda, prowadzone z urzędu, jednak wadliwe wszczęcie postępowania na wniosek osoby nielegitymującej się interesem prawnym nie zostało konwalidowane dalszymi czynnościami organu, który objęte decyzją oświadczenie woli skierował do wnioskodawczyni. Obowiązkiem organu II instancji było zatem stwierdzenie, że wnosząca odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa i następnie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Naruszenie wskazanego przepisu postępowania administracyjnego było tego rodzaju, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem obowiązkiem Sądu było na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd we wyroku uchylił również decyzję organu pierwszej instancji, z uwagi na wszczęcie i prowadzenie postępowania w oparciu o wniosek osoby nie uprawnionej, czyli naruszenie przepisu art. 61 kpa w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10.04.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm) O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien na podstawie art. 105 § kpa umorzyć postępowanie wadliwie wszczęte, a pismo skarżącej potraktować jako zawiadomienie o zaistnieniu sytuacji sprzecznej z prawem, co może skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. Wydanie decyzji w sprawie ewentualnego wymeldowania poprzedzone być winno prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), przy równoczesnym prowadzeniu postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywatela do organów państwa (art. 8 kpa). Te reguły postępowania w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego zostały naruszone w toku dotychczas prowadzonego postępowania. Ocena wiarygodności zeznań świadków wydaje się przekraczać granice swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), gdyż oparta była niemal wyłącznie o sygnalizowany konflikt rodzinny. Organ I instancji prowadząc postępowanie z urzędu może w celu kompletnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego rozszerzyć krąg przesłuchanych osób. Ocena dowodu w postaci oględzin miejsca zamieszkania winna być nacechowana większą wnikliwością. Skoro bowiem w mieszkaniu znajdują się rzeczy osobiste T. L., a przychodzi on do mieszkania dwa razy w tygodniu, to uprawniony może okazać się wniosek, że w mieszkaniu pozostawiono jedynie rzeczy zbędne dla upozorowania pobytu stałego. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska