V SA/Wa 215/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżona skargą z dnia 15 lipca 2008 r. decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Skarżący R.P. pismem z dnia 24 lutego 2006 r. wniósł o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne w oparciu o przepis art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074, zwanej dalej ustawą zmieniającą). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (konto pracownicze) za okres od lutego do grudnia 1998 r. W motywach decyzji organ podniósł, że w świetle art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137 poz. 887 ze zm., zwaną dalej ustawą o systemie ubezpieczeń), należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a ta przesłanka nie występuje w sprawie. Dłużnik osiąga dochody z tytułu świadczenia przedemerytalnego i istnieje możliwość sukcesywnej spłaty należności w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie organu nie zaistniała również sytuacja, w której opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją ZUS z dnia [...] lipca 2006 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r., uznając, iż organ orzekający nie zbadał przesłanek z art. 17 ustawy zmieniającej, a w szczególności nie dokonał ocen "ważnego interesu" zobowiązanego w świetle materiału dowodowego sprawy. Sąd przyjął, iż stanowi to naruszenie przepisu art. 17 cyt. ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto uznał za uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż zobowiązany nie korzystał ze świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej, mieszka wraz z byłą żoną, która jest głównym lokatorem mieszkania i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania artykuł 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń z uwagi na fakt, iż zobowiązany nie był osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą i odpowiada za zobowiązania spółki na mocy wyroku Sądu. Następnie stwierdził, iż nie znalazł podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 17 ustawy zmieniającej z uwagi na fakt, że wnioskodawca posiada stałe źródło dochodu pozwalające na regulowanie zaległości. Organ podniósł, że zalegle składki stanowią przychód Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego finansowane są lub będą świadczenia dla pracowników spółki a ponadto dłużnik korzysta ze świadczenia z Funduszu Pracy, na który również był obowiązany dokonywać opłat, jako członek zarządu spółki. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeanalizował wpierw wytyczne zawarte w uprzednim wyroku i stwierdził, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uwzględnił wskazania, co do dalszego postępowania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. W szczególności organ uzupełnił postępowanie dowodowe o dane z Ośrodka Pomocy Społecznej, Urzędu Skarbowego oraz dokumenty przedłożone przez stronę. Nadto, zgodnie z nakazem sądu, organ zbadał przesłanki z art. 17 ustawy zmieniającej, oceniając, iż po stronie skarżącego nie występuje "ważny interes" w rozumieniu przytoczonego przepisu, który mógłby stanowić podstawę do umorzenia zadłużenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, odpowiada obecnie wymogom art. 107 § 3 kpa. W konkluzji Sąd stwierdził, że przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużeń z tytułu składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu. Rozpoznając sprawę po wniesieniu skargi kasacyjnej przez R.P. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 stycznia 2010r. uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach wyroku wskazał, iż należało podzielić zarzuty skargi kasacyjnej, że ani w zaskarżonej decyzji ani też w zaskarżonym wyroku nie dokonano wykładni pojęcia "ważnego interesu" w rozumieniu art. 17 ustawy zmieniającej, a ponadto, zabrakło wyjaśnień "dlaczego należało uznać", że ta przesłanka w sprawie nie występuje. Ponieważ ustawodawca nie doprecyzował pojęcia "ważny interes", o którym mowa w art. 17 ustawy zmieniającej to tym bardziej należało ustalić znaczenie tego pojęcia, a następnie odnieść je do ustaleń faktycznych sprawy. Za takie odniesienie nie można było uznać twierdzenia Sądu I instancji, że przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu, teza ta bowiem pozostaje w sprzeczności z art. 17 ustawy zmieniającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku, Sąd I instancji związany jest na mocy art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej; p.p.s.a, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W pierwszej kolejności należy zważyć, na co zwrócił uwagę sąd wyższej instancji, że ponieważ poza sporem pozostaje, iż w sytuacji skarżącego nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, to w sprawie istotne jest określenie wzajemnych zakresów regulacji prawnych zawartych w art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń oraz art. 17 ustawy zmieniającej. Przepisy te określają bowiem przesłanki umorzenia zaległości pomimo braku ich całkowitej ściągalności, różnią się jednak dodatkowymi warunkami, jakie muszą być spełnione dla ich zastosowania. I tak art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń obejmuję tę grupę ubezpieczonych, która jest równocześnie płatnikami składek niezależnie od okresu, w którym powstała zaległa należność. Natomiast art. 17 ustawy zmieniającej obejmuje ubezpieczonych będących osobami fizycznymi niepodlegającym przepisom ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców i ma zastosowanie, w przypadku określonym w jego punkcie 1, do składek należnych do dnia 31 grudnia 1998 r. Dalsze różnice pomiędzy omawianymi przepisami dotyczą powodu, dla którego należności mogą być umarzane. W art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń mowa jest o "uzasadnionych przypadkach", a w art. 17 ustawy zmieniającej o "ważnym interesie". W delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń ustawodawca upoważnił właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wydany na tej podstawie akt wykonawczy w § 3 ust. 1 w istocie definiuje pojęcie "uzasadnionych przypadków", o którym mowa w art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń. Już wojewódzki sąd administracyjny orzekając po raz pierwszy w niniejszej sprawie w wyroku z dnia 5 września 2007r. zwrócił uwagę na konieczność oceny przez organ "ważnego interesu zobowiązanego" i odniesienia go do zebranego w sprawie materiału dowodowego obrazującego sytuację skarżącego. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu, zgodnie z którym uznano za równoznaczne z brakiem przesłanki "ważnego interesu" niewystępowanie po stronie zobowiązanego przesłanki całkowitej nieściągalności, albowiem przepis art. 17 ustawy zmieniającej co do zasady obejmuje takie sytuacje, w których nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności. W zasadzie ten jedyny argument zaprezentował ZUS na poparcie swojego stanowiska o braku "ważnego interesu" R.P. w uzyskaniu ulgi w postaci umorzenia składek orzekając w decyzji z [...] czerwca 2008r. Jednocześnie, zwrócić uwagę należy (zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 września 2007r., jak i Naczelny Sąd Administracyjny wskazywały na ten aspekt) na uznaniowy charakter decyzji wydanej na podstawie art. 17 ustawy zmieniającej co obliguje organ do szczegółowego i przekonującego uzasadnienia powodów – po pierwsze określonego rozumienia kluczowego w sprawie pojęcia "ważnego interesu" , po drugie dlaczego ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwala na uznanie za spełnioną przesłanki występowania tego ważnego interesu po stronie skarżącego. Organ mając przyznany margines swobody (uznanie administracyjne) przy wydawaniu decyzji obowiązany jest do wykazania poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i wyczerpującego przedstawienia argumentów za wybranym sposobem rozstrzygnięcia. W doktrynie i orzecznictwie dobitnie podkreśla się, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Pozostawienie swobody organowi w dokonaniu wyboru określonego sposobu rozstrzygnięcia nie może bowiem w żadnym wypadku oznaczać dowolności. Tych wszystkich obowiązków organ ponownie rozpoznając sprawę i orzekając w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. nie wykonał, tym samym naruszył ww. przepisy ustawy procesowej oraz art. 17 ustawy zmieniającej poprzez odmowę jego zastosowania bez dokonania ustaleń w sprawie pod kątem zawartych w nim przesłanek. Organ naruszył jednocześnie wynikający z art. 153 p.p.s.a. obowiązek zastosowania się do nakazu uwzględnienia przy powtórnym orzekaniu wskazań i oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu. Reasumując zatem: przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszej kolejności określi zakres pojęcia "ważnego interesu" osoby zobowiązanej do uiszczenia należności z tytułu składek w rozumieniu art. 17 ustawy zmieniającej, biorąc pod uwagę, że nie może być ono rozumiane w oderwaniu od sytuacji osobistej i materialnej tej osoby oraz mając na uwadze poczynione wyżej uwagi, w tym i to, że brak całkowitej nieściągalności nie może być w żaden sposób utożsamiany z brakiem przesłanki "ważnego interesu". Następnie zaś odniesie tak ustalone rozumienie pojęcia "ważnego interesu" do stanu faktycznego sprawy wyczerpująco zebranego, aktualnego na dzień wydania decyzji i szczegółowo opisanego w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi art. 107k.p.a. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1a) i c) p.p.s.a. należał orzec jak w sentencji.