II SAB/Wa 40/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Prezesa Narodowego Banku Polskiego w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Prezesa Narodowego Banku Polskiego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego II SAB/Wa 40/10 UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I OSK 508/09 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II SAB 157/08 odrzucające skargę Prezesa Narodowego Banku Polskiego na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu podano następujący stan faktyczny. Prezes Narodowego Banku Polskiego, powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), (zwana dalej udip), w dniu 29 lipca 2008 r. wystąpił do Ministra Finansów "o udzielenie informacji publicznej o zasadach funkcjonowania Ministra Finansów i Ministerstwa Finansów poprzez: 1) wyjaśnienie podstaw i przedstawienie zastosowanych kryteriów oceny, które pozwoliły na zajęcie przez Ministra Finansów w jego wystąpieniu podczas 20. posiedzenia Sejmu w dniu 24 lipca 2008 r. stanowiska, że przed "(...) nastaniem nowego rządu (...)" wyższe stopy procentowe były "(...) pod wpływem rządu (...) z uwagi na istnienie "osobistych stosunków" rządu "z prezesem", co należy uznać za stanowisko w sprawach publicznych na temat respektowania gwarancji niezależności banku centralnego, w szczególności zaś niezależności Rady Polityki Pieniężnej, do której, zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.), należy ustalenie wysokości stóp procentowych NBP, 2) przekazanie kopii dokumentów, w szczególności przygotowanych w Ministerstwie Finansów analiz istniejącego przed "nastaniem nowego rządu" stanu prawnego i faktycznego w zakresie dotyczącym niezależności Narodowego Banku Polskiego i Rady Polityki Pieniężnej, które stanowiły podstawę do zajęcia stanowiska o pozostawaniu wyższych stóp procentowych "pod wpływem rządu" z uwagi na istnienie "osobistych stosunków z prezesem". Wnioskodawca zażądał udostępnienia powyższych informacji w formie pisemnej i w postaci kopii dokumentów. Minister Finansów, w odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 7 sierpnia 2008 r. wyjaśnił, że zasady funkcjonowania Ministra Finansów i Ministerstwa Finansów zostały określone w ogłoszonych, zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.) aktach normatywnych. Art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów) regulowany jest powyżej określoną ustawą. Oznacza to - zdaniem Ministra Finansów, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, na którą powołuje się Prezes Narodowego Banku Polskiego nie ma zastosowania w przypadku jego wniosku z dnia 29 lipca 2008 r., bowiem informacji publicznej nie stanowi żądanie wyjaśnienia treści aktów prawnych, ani polemika dotycząca treści wypowiedzi publicznej. Stanowisko to zostało podtrzymane w piśmie z dnia 27 sierpnia 2009 r. W dniu 8 sierpnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Prezesa Narodowego Banku Polskiego na bezczynność Ministra Finansów w sprawie nieudzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym w jego piśmie z dnia 29 lipca 2008 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Finansów do udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie w terminie 14 dni. W uzasadnieniu skargi, Prezes Narodowego Banku Polskiego stwierdził m.in., że żądane informacje i dokumenty stanowią informację publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jego zdaniem, występując o udzielenie informacji realizuje on prawo do informacji publicznej, które zostało sformułowane w art. 2 ust. 1 i art. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącego, odpowiedź udzielona przez Ministra Finansów w piśmie z dnia 7 sierpnia 2008 r. nie stanowi odpowiedzi na jego wniosek, gdyż organ nie wyjaśnił podstaw i nie przedstawił kryteriów oceny, które poprzedziły sformułowanie stanowiska w sprawach publicznych na temat niezależności banku centralnego oraz nie przekazał kopii żądanych dokumentów. Skarżący podniósł, że skoro Minister Finansów nie podjął, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownych czynności, to skarga na bezczynność jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę, Minister Finansów wniósł : • o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej, gdyż skarżący, pomimo istnienia takiego obowiązku, nie wystąpił do Ministra Finansów z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub • o oddalenie skargi w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 1, gdyż brak jest podstaw prawnych, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi z przyczyn merytorycznych, co zostało uzasadnione w piśmie z dnia 7 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 58 § 1pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) odrzucił skargę uznając, że Narodowy Bank Polski, jako osoba prawna, reprezentowana na zewnątrz przez Prezesa NBP, nie jest "każdym" w rozumieniu art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem Prezes NBP jest podobnie jak Minister Finansów organem, a to oznacza to, że jest to podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej, ale nie w relacjach wzajemnych między organami. Przekazywanie pomiędzy nimi posiadanych informacji publicznych następuje na podstawie odrębnych przepisów, a w szczególności tych, które dotyczą realizacji przypisanych im zadań, określonych w ustawach i aktach wykonawczych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi kasacyjnej Prezesa NBP, który zarzucił WSA w Warszawie m.in. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na mylnym określeniu kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji publicznej i wyłączeniu NBP, jako podmiotu mogącego wystąpić z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej do Ministra Finansów. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając orzeczenie WSA w Warszawie podniósł, że Narodowy Bank Polski, w imieniu którego działa jego Prezes nie został wyłączony żadnym aktem prawnym jako podmiot, do którego mogą znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 1 ust. 2 udip stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że ustawę o dostępie stosuje się zawsze wtedy, kiedy przepisy innych ustaw nie określają odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. mają bowiem walor norm ogólnych i tylko przepisy o charakterze lex specialis mogą wyłączyć ich stosowanie. Sąd drugiej instancji podkreślił, że w sprawie normy w zakresie relacji między NBP a władzami państwowymi zawiera ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.). Art. 23 ust. 2, 2a określają obowiązek wskazanych w tych przepisach podmiotów (m.in. Ministra Finansów) przekazywania na żądanie NBP określonego rodzaju informacji niezbędnych do wykonywania zadań nałożonych na ten bank. Przekazywanie zatem informacji wskazanych w tych przepisach powinno odbywać się w trybie określonym w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2b ustawy o NBP oraz zgodnie z zasadami wskazanymi w uchwale Zarządu NBP podjętej w oparciu o przepis art. 23 ust. 4 ww. ustawy. Wskazane przepisy nie wyłączają jednak stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, w której, jak w rozpoznawanej sprawie, nie chodzi o informacje wymienione w art. 23 ustawy o NBP. Wszystko to prowadzi do wniosku, iż Narodowy Bank Polski, mimo że jest podmiotem wskazanym w art. 227 Konstytucji RP nie jest organem władzy publicznej, ale bankiem centralnym państwa, któremu przysługuje wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Zakres działania NBP, jego organów, a także zakres współpracy pomiędzy NBP a innymi organami władzy publicznej jest ściśle określony przepisami rangi ustawowej. W związku z tym fakt, że NBP jako osoba prawna działa na szczególnych warunkach - nie wyklucza możliwości uzyskania przez NBP informacji o działaniu organów władzy publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wynika z zakresu współdziałania NBP, jako banku centralnego z organami władzy publicznej. Tym samym NSA uznał usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonując niewłaściwej wykładni art. 2 ust. 1 ww. ustawy błędnie zastosował przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., pomimo iż brak było podstaw do jego stosowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, żem Sąd I instancji rozpoznając sprawę merytorycznie będzie musiał odpowiedzieć na pytanie, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a tym samym czy skarga na bezczynność Ministra Finansów jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Narodowy Bank Polski choć jest osobą prawną działającą na szczególnych warunkach – to jednak nie wyklucza to możliwości uzyskania przez NBP informacji o działaniu organów władzy publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wynika z zakresu współdziałania NBP, jako banku centralnego z organami władzy publicznej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji uznał, że w niniejszej sprawie Narodowy Bank Polski może skutecznie domagać się informacji publicznej od Ministra Finansów, ponieważ zalicza się do kręgu podmiotów art. 2 ust. 1 udip. Jednocześnie sąd drugiej instancji nie rozstrzygnął, co do zarzutów merytorycznych w sprawie pozostawiając tę kwestię do zbadania przez sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 5. oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie. W rozpatrywanej sprawie Minister Finansów znajduje się w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przepis art. 10 ust. 1 udip nakazuje zobowiązanemu odpowiedzieć na wniosek uprawnionego. Natomiast art. 13 ust. 1 udip wskazuje, że informacji publicznej udziela się bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od chwili złożenia wniosku. Obowiązek udzielenia informacji oznacza, że zobowiązany ma odpowiedzieć na pytania zawarte w złożonym wniosku. Nie jest udzieleniem informacji na wniosek sytuacja, w której podmiot zobowiązany udziela wprawdzie informacji, ale dokonuje przedstawienia "informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 października 2009 sygn. akt IV SAB/Gl 52/2009 opublikowany w LEX Polonica nr 2144959). Zobowiązany formalnie udziela informacji publicznej, ale nie odpowiada na wniosek, bowiem odpowiedź nie dotyczy wniosku bądź zawiera informacje niezwiązane z samym wnioskiem. W rozpatrywanej sprawie Narodowy Bank Polski we wniosku z dnia 29 lipca 2008 r. wniósł o udzielenie informacji publicznej w postaci: • wyjaśnienia podstaw i przedstawienia zastosowanych kryteriów oceny, które pozwoliły na zajęcie przez Ministra Finansów w jego wystąpieniu podczas 20. posiedzenia Sejmu w dniu 24 lipca 2008 r. stanowiska, że przed "(...) nastaniem nowego rządu (...)" wyższe stopy procentowe były "(...) pod wpływem rządu (...) z uwagi na istnienie "osobistych stosunków" rządu "z prezesem", co należy uznać za stanowisko w sprawach publicznych na temat respektowania gwarancji niezależności banku centralnego, w szczególności zaś niezależności Rady Polityki Pieniężnej, do której, zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.), należy ustalenie wysokości stóp procentowych NBP, • przekazania kopii dokumentów, w szczególności przygotowanych w Ministerstwie Finansów analiz istniejącego przed "nastaniem nowego rządu" stanu prawnego i faktycznego w zakresie dotyczącym niezależności Narodowego Banku Polskiego i Rady Polityki Pieniężnej, które stanowiły podstawę do zajęcia stanowiska o pozostawaniu wyższych stóp procentowych "pod wpływem rządu" z uwagi na istnienie "osobistych stosunków z prezesem". Powyższe wnioski są konkretne i jednoznaczne dotyczą one poinformowania wnioskodawcy o analizach i kryteriach, które spowodowały, że Minister Finansów w dniu 24 lipca 2008 r. na posiedzeniu Sejmu zajął określone stanowisko oceniające funkcjonowanie banku centralnego. Należy tutaj przypomnieć, że wedle treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d informacje publiczne to te informacje, które dotyczą stanu państwa. Niewątpliwie analizy i informacje o kwestii zachowania się banku centralnego wobec poszczególnych rządów do takiej kategorii należą. Żądane informacje nie są także polemiką z wystąpieniem Ministra Finansów na posiedzeniu Sejmu w dniu 24 lipca 2008 r. Narodowy Bank Polski w swoim wniosku z dnia 29 lipca 2008 r. nie przeprowadza wywodu dotyczącego wypowiedzi zobowiązanego, ale wnosi o udzielenie informacji o jej podstawach. Tymczasem odpowiedź, jakiej udzielił Minister Finansów na powyższy wniosek nie dotyczy zagadnień w nich ujętych, bowiem organ poinformował NBP pismem z dnia 7 sierpnia 2008 r. o tym, iż zasady funkcjonowania zarówno Ministra Finansów, jak i Ministerstwa Finansów zostały określone w aktach prawnych ogłoszonych na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62 poz. 718 ze zm.). Tak sformułowana informacja nie jest odpowiedzią na wniosek skarżącego, który dotyczył zupełnie innych zagadnień. Przyjąć zatem należy, że Minister Finansów nie odpowiedział na wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia 29 lipca 2008 r., a więc jest w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej. Wskazać także należy, że wniosek Ministra Finansów o odrzucenie skargi , jako niedopuszczalnej, gdyż skarżący, pomimo istnienia takiego obowiązku, nie wystąpił do zobowiązanego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jest nieuzasadniony. Orzecznictwo sądów administracyjnych w orzeczeniach wydanych w przypadku bezczynności organów administracji w sprawach o udzielenie informacji publicznej podkreśla, iż "od momentu wejścia w życie p.p.s.a. przyjmowano, że z uwagi na fakt udzielenia informacji w formie czynności materialnotechnicznej, a także ze względu na treść art. 52 § 4 p.p.s.a., odnoszącego się jedynie do aktów, a nie bezczynności, wniesienie takiej skargi nie jest uzależnione od uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa" (Informacja o działalności Sądów Administracyjnych w roku 2005 Warszawa 2006 s. 98). Takie stanowisko reprezentuje konsekwentnie od swego powołania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (por. orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 1/06 opublikowany w Informacja o działalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w roku 2006 Warszawa 2007 s. 99) i zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 podniósł, że "skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Kpa nie ma zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu" (opublikowany w LEX nr 236545). Tak więc skoro udzielenie informacji jest czynnością materialnotechniczną, to nie można wnioskodawcy obciążać obowiązkiem domagania się, aby organ administracji działał tak, jakby miał wydać decyzję odmowną. Wnioskodawca, gdy podmiot zobowiązany uchybi obowiązkom wskazanym w art. 13 udip, od razu składa skargę na bezczynność do właściwego sądu administracyjnego, co prawidłowo uczynił Prezes Narodowego Banku Polskiego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.