III SA/Wr 712/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją – wydaną po rozpatrzeniu wniosku E. C. (dalej skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działający w imieniu Zakładu utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. (nr [...]), w której organ ten umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległych składek ubezpieczeniowych. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Zakład odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższą decyzję. Dalej w uzasadnieniu podniesiono, że wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca zwróciła się do Zakładu z prośba o ponowne umorzenie - poprzez odstąpienie od żądania zapłaty - zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Pomimo wezwania organu skarżąca nie wskazała nowych okoliczności, zmieniających jej sytuację i mogących stanowić podstawę do wszczęcia nowego postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. W tej sytuacji, zdaniem organu, wszystkie okoliczności na które powołuje się skarżąca, istniały w momencie podejmowania przez Zakład i Prezesa Zakładu wcześniejszych – wskazanych powyżej - decyzji. Dlatego, zdaniem organu, zasadne stało się umorzenie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych składek ubezpieczeniowych, jako bezprzedmiotowego. W skardze skarżąca wniosła o umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych z uwagi na trudną sytuację życiową wskazując, że jedynym źródłem jej utrzymania jest [...] w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu podniosła także okoliczność awarii systemu komputerowego w ZUS przy ul. [...] we W., w związku z czym powstać mogły niejasności w rozliczeniach jej składek ubezpieczeniowych. O czym świadczy, zdaniem skarżącej, także fakt, że dokonana w dniu [...] r. – zgodnie z otrzymaniem upomnieniem - wpłata określonej kwoty z tytułu należnych składek, została jej zwrócona. Dlatego też jej sytuacja powinna być potraktowana jako szczególna i winno nastąpić umorzenie zaległych składek W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi, ponieważ sprawa objęta przedmiotową skargą pomiędzy tymi samymi stronami była rozpoznana przez sąd administracyjny. Wyrokiem z dnia [...] r. WSA we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej na decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. (nr [...]). W sytuacji nie uwzględnienia powyższego wniosku, strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które wyartykułowała wprost skarżąca. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez te same osoby. Rozstrzygnięcie z dnia [...] r. podpisały w sumie cztery osoby, zaskarżoną decyzje z dnia [...] r. trzy osoby, w tym dwie spośród tych, których podpis figuruje na pierwszej z wymienionych decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a."), podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Mając powyższe na względzie, w rozpatrywanej sprawie należy z tego wnosić, że obie wspomniane decyzje: 1) były rozstrzygnięciami podjętymi kolegialnie; 2) niektóre osoby brały udział w wydaniu obu tych rozstrzygnięć. Działanie takie niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Prawidłowości takiej konstatacji nie może podważać fakt, że podpisy widniejące na obu decyzjach zostały w pewien sposób pogrupowane. Artykuł 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa (celowe podkreślenie Sądu) wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu decyzji ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy), stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Środek zaskarżenia przewidziany w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zm.) ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie jednak, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, Lex nr 471535). W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów – zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS (punkt I wyroku). Załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. Dodatkowo należy wyjaśnić – na podstawie przepisów regulujących strukturę oraz funkcjonowanie Zakładu i jego reprezentację – zasadność podejmowania orzeczeń w sposób kolegialny. Rozpatrując raz jeszcze wniosek strony organ powinien też rozważyć merytoryczne zarzuty podniesione w skardze, dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w II punkcie wyroku natomiast wynika z konieczności zastosowania art. 152 p.p.s.a.