II SA/Rz 987/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2009 r. znak: [...]; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej A. M. kwotę 80,- zł /osiemdziesiąt/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny /dalej: PWIS / utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego /dalej: PPIS / z dnia [...] września 2009 r., [...] stwierdzającą brak podstaw do uznania u A. M. choroby zawodowej; przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, określonej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. nr 105, poz. 869/. W podstawie prawnej decyzji PWIS wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm./ dalej k.p.a. oraz § 8 ust. 1 w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy podkreślił, że odwołanie A. M. nie mogło być uwzględnione, gdyż skarżone nim rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Zdaniem PWIS organ pierwszej instancji poprawnie ustalił brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Choroba jest kategorią prawną, co oznacza, że stwierdzenie jej wystąpienia jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaje stwierdzone występowanie w konkretnym przypadku przesłanek prawnych określających to pojęcie. Prawo wymaga, aby strona ubiegająca się o orzeczenie choroby zawodowej pozostawała w środowisku, w którym występowało narażenie skutkujące możliwością powstania choroby. Wskazani przez prawo biegli muszą wykazać istnienie określonej kategorii choroby opisanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Wreszcie pomiędzy przebywaniem w środowisku a chorobą musi istnieć związek przyczynowy. Dopiero łączne wystąpienie wszystkich wskazanych przesłanek daje podstawę do orzekania o stwierdzeniu choroby zawodowej. W sprawie prowadzonej z odwołania A. M. te przesłanki nie są spełnione, a to oznacza, że PPIS nie mógł orzec w stosunku do odwołującej się wystąpienia choroby wskazanej w poz. 15 załącznika do rozporządzenia. Przede wszystkim w jej sprawie brak jest medycznego rozpoznania przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Stwierdzone w trakcie badań medycznych schorzenia nie potwierdzają typu choroby wymienionej w rozporządzeniu. To stanowi podstawową przeszkodę do stwierdzenia istnienia choroby zawodowej. W ocenie PWIS organ pierwszej instancji przyjmując brak podstaw do orzekania o chorobie zawodowej działał zgodnie z przepisami, zarówno prawa materialnego jak i formalnego. W ustalaniu istnienia choroby zawodowej organy sanitarne mają ograniczoną możność dowodzenia rodzaju i charakteru choroby. W tym zakresie są zobowiązane orzekać na podstawie dowodów uzyskanych od specjalistów, w ramach orzecznictwa medycznego związanego z ustalaniem tych schorzeń. Zasady tego postępowania wykluczają możność sięgania do środków dowodowych wskazywanych przez odwołującą się. Z tego powodu organy nie mogą wychodzić poza orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz opinii Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Ustalenia poczynione przez te placówki wyeliminowały u A. M. zawodowe pochodzenia stwierdzonych schorzeń. To ustalenie było podstawą do odmowy stwierdzenia podstaw do uznania choroby zawodowej. Takie działanie jest procesowo właściwe, gdyż spełnia wymogi prawa, zatem zarzuty odwołania kierowane przeciwko tym działaniem nie mogły być podstawą jego uwzględnienia. Z rozstrzygnięciem PWIS nie zgodziła się A. M. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe ich stosowanie. W szczególności skarżąca wskazała na naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, przez stosowanie jako podstawy orzekania przepisów z 2009 r., w sytuacji, gdy całe postępowanie wyjaśniające było prowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych /Dz.U. nr 132, poz. 1115 ze zm./. Uzyskanie opinii medycznych na podstawie tych przepisów, w ocenie skarżącej nie daje podstaw do orzekania w jej sprawie, gdyż załącznik zawierający wykaz chorób zawodowych w poz. 15 zawiera obecnie inną definicję wskazanej w nim choroby w stosunku do regulacji z 2002 r. Zdaniem skarżącej organy sanitarne powinny zastosować w jej sprawie § 6 ust. 1, § 6 ust. 2 pkt 1 i 5, § 6 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz 4, § 6 ust. 5 pkt 1 do 5, § 8 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. Dodatkowo skarżąca wskazała na naruszenie art. 9 ust. 1 do 3 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy /Dz.U. nr 125, z 2004 r., poz. 1317 ze zm/, gdyż orzeczenia medyczne wydane zostały przez lekarzy nie spełniających warunków do orzekania o chorobach zawodowych. Jej zdaniem doszło także do naruszenia art. 237 § 4 pkt 1 kodeksu pracy. Obok naruszeń prawa materialnego skarżąca wskazała na wady procesowe skarżonej decyzji. Przede wszystkim naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez naruszenie zasad postępowania dowodowego i ograniczenie wyjaśnienia sprawy tylko do opinii medycznych z pominięciem innych dowodów. Szczególnie dopuszczenie badań medycznych, które naruszają przepisy prawa i przyjęcie ich jako wiarygodnej podstawy orzekania, czym działano z uchybieniem treści art. 75 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. Skarżąca wskazała również na naruszenie zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i słusznym interesem strony. Naruszenia te wskazują na jednokierunkowe prowadzenie postępowania wyjaśniającego co jest zaprzeczeniem zasad wskazanych w art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uznanie, że skarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. PWIS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli Sądów określony jest w art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga A. M. zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela te zarzuty, które wskazują na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. Konsekwencją tych naruszeń prawa procesowego jest naruszenie przepisów materialnych przez błędne ich wykładnie. Te okoliczności musiały skutkować uwzględnieniem skargi. Zgodzić należy się z tą częścią skargi, w której skarżąca wskazuje, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w jej sprawie było na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 lipca 2002 r. Na gruncie tych przepisów jednostka chorobowa, która była przedmiotem rozstrzygania była inaczej zdefiniowana niż ta która funkcjonowała w przepisach prawa w chwili orzekania. Akta sprawy nie wskazują by organy tę wątpliwość wyjaśniły. W postępowaniu przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji skarżąca wskazywała na konieczność działań "dostosowawczych" w związku ze zmianą przepisów prawa. Wprawdzie twierdziła, że ze względu na zmianę regulacji powinna być poddana ponownie działaniem orzeczniczym, jednak równocześnie wskazywała, że w jej sytuacji powinien mieć zastosowanie § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. Sugestia ta powinna skutkować podjęciem właściwych działań przez organy. Wskazany przepis stanowi, że w sprawach wszczętych a nie zakończonych należy stosować przepisy nowego rozporządzenia, z tym że czynności już dokonane w toku postępowania zachowują ważność. Taki kształt regulacji pozwala uznać za skuteczne te czynności dokonane na podstawie wcześniejszego prawa o ile pozostają w zgodzie z tymi, które reguluje nowe rozporządzenie z 2009 r. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd tej zgodności nie ma co do sposobu ujęcia choroby określonej w poz. 15 załącznika, a przecież ta jednostka chorobowa jest przedmiotem orzekania w sprawie objętej skargą. Faktem oczywistym jest, na co wskazuje skarga, że w chwili opiniowania będącego podstawą wykluczenia u skarżącej choroby zawodowej w poz. 15 załącznika do rozporządzenia z 2002 r., choroba określona w pkt 3 powinna być niedowładem mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Po dniu 3 lipca 2009 r. zatem po wejściu w życie rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z 2009 r. ta jednostka chorobowa została opisana jako niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Zmiana sposobu ujęcia tej choroby w stosunku do tego co było w chwili opiniowania stanu zdrowia skarżącej wymagało od organów uzyskania opinii wyjaśniającej tę różnicę. Działanie takie było niezbędne by móc przyjąć skuteczne zastosowanie reguły wynikającej z § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. Na tym polegałoby dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organy takich działań nie podjęły, wręcz przeciwnie stwierdziły, że wymogi takie spełniają opinie z 2006 r. i 2007 r. W ocenie Sądu postępowanie takie jest naruszeniem przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zauważyć należy, że w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych, jak słusznie wskazują organy, zakres postępowania dowodowego zostaje istotnie ograniczony i sprowadza się przede wszystkim do opinii medycznych. Zatem opinie takie muszą bezwzględnie odpowiadać warunkom określonym w przepisach prawa, w tym odnosić się konkretnie do opisów chorób wskazanych w rozporządzeniu. Niedopuszczalna jest sytuacja, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie, że jednostka chorobowa z chwili orzekania i opiniowana jest inaczej ujęta, a organy nie wyjaśniają tej różnicy. Wskazując na to naruszenie Sąd przyjmuje, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie wypowiada się co do innych naruszeń podnoszonych, w skardze, zwłaszcza związanych z poprawnością działania lekarzy orzeczników i ich kompetencji w tym zakresie. Rozstrzygnięcie tych zarzutów wymaga poprawności przeprowadzenia postępowania, którego brak w rozpoznawanej sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie organy sanitarne będą zobowiązane do wyjaśnienia charakteru i różnic w normatywnym ujęciu choroby wskazanej w poz. 15 pkt 3 załącznika do rozporządzenia. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii powstaną warunki do orzekania o chorobie zawodowej, przy uwzględnieniu wszelkich różnic jakie wynikają w tym zakresie z przepisów rozporządzenia z 2009 r. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.