III SA/Łd 31/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Z.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi M.S. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł., przy A. 115 kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złote obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć 80/100) złotych - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącej Z.K. i kwotę powyższą nakazuje wypłacić adwokatowi M.S. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. FSygn. akt III SA/Łd 31/10 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Z. K.od uchwały Rady Gminy i Miasta W.z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w piśmie z dnia [...] r. Z.K. odwołała się od uchwały Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...] stanowiącej wypowiedź w przedmiocie skargi na działalność Burmistrza Gminy i Miasta W. oraz Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że jak wynika z art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, natomiast stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Zaskarżeniu w drodze odwołania podlegają jedynie akty administracyjne, które noszą cechy decyzji. Uchwały podejmowane przez rady gmin mogą być natomiast skarżone na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Odwołanie od uchwały podjętej przez radę gminy do samorządowego kolegium odwoławczego jest zatem niedopuszczalne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca podała, że nie zgadza się z uchwałą z dnia [...] r., gdyż w jej uzasadnieniu nie jest wyjaśnione, że jest osobą niepełnosprawną, zasiłek, który został wliczony do dochodu musi wydać na koszty związane z leczeniem, a ponadto w nie wliczono wszystkich wydatków za miesiąc czerwiec 2009 r. Skarżąca podniosła, że również nie zgadza się z tym, iż pracownik socjalny prawidłowo przeprowadził wywiad środowiskowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.wnosiło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że argumenty przytoczone w skardze sprowadzają się do polemiki z przedmiotową uchwałą oraz kwestionują terminowość jej podjęcia, czego w żaden sposób nie jest władne ocenić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w przedmiocie niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą odwołania. Badając legalność zaskarżonego aktu sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zauważyć należy, iż organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia uznało, że odwołanie Z. K. jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego wynika, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi np. czynność materialno – techniczną, czynność cywilną (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 583). W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy bada zatem, czy czynność organu administracji publicznej, od której zostało wniesione odwołanie, jest decyzją administracyjną. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Przy kwalifikowaniu więc czynności organu administracji publicznej należy brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytucyjnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym (patrz glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, sygn. akt SA/Gd 746/92/S, OSP 1993, Nr 9, poz. 178). W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła odwołanie od uchwały Rady Gminy i Miasta w W. z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Gminy i Miasta W. oraz Kierownika Miejskiego – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. uznającej zarzuty Z.K. za nieuzasadnione. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dokonało prawidłowej oceny, że powyższa uchwała nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Organ odwoławczy był więc zobowiązany do podjęcia czynności postępowania wstępnego oraz do zakończenia tego postępowania, w związku z wynikiem negatywnym, w formie postanowienia, wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, nie jest aktem organu administracji publicznej władczo i jednostronnie rozstrzygającym o prawach skarżącej, a zatem nie jest decyzją administracyjną. Zauważyć należy, że skarga Z. K. na działalność Burmistrza Gminy i Miasta W. oraz Kierownika Miejskiego – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. została potraktowana przez Radę Gminy i Miasta w W. jako skarga w rozumieniu art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Stosownie do treści art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest rada gminy. Rada Gminy i Miasta w W., na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. rozpoznała skargę Z. K. na działalność Burmistrza Gminy i Miasta W. oraz Kierownika Miejskiego – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. i podjęła w dniu [...], uznając skargę za bezzasadną. A zatem uchwała Rady Gminy i Miasta w W. podjęta została w wyniku rozpoznania skargi w trybie działu VIII k.p.a. (postępowanie w sprawie skarg i wniosków). W tym miejscu wskazać należy, że ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1999r. III SAB 7/99, ONSA 2001/1/27). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż uchwały organów gminy można zaskarżyć dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu (por. uchwała 7 sędziów NSA W-wa z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07 ONSA/WSA 2007/3/60). W niniejszej sprawie skarżąca nie wniosła takiej skargi do sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 tej ustawy.