II GSK 658/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia NSA Cezary Pryca (spr) Protokolant Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 214/10 w sprawie ze skargi R. W. na pismo Zarządu Województwa Z. z dnia [...] marca 2010 r. nr [....] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. prostuje z urzędu komparycję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 214/10 w ten sposób, iż w miejsce oznaczonego jako zaskarżone rozstrzygnięcie "na dokonaną przez Zarząd Województwa Z. ocenę projektu nr [...]" wpisuje "na pismo Zarządu Województwa Z. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]"; 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S.; 3. zasądza od Zarządu Województwa Z. na rzecz R. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 214/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę R. W. na informację Dyrektora Wydziału Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], o negatywnym wyniku procedury odwoławczej w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd i instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne. W dniu 27 sierpnia 2009 r. R. W., prowadzący działalność gospodarczą w ramach Firmy Marketingowej "E." z siedzibą w W., złożył w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Z. wniosek o dofinansowanie, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 207-2013, projektu zatytułowanego: "Utworzenie Centrum Wspomagania Przedsiębiorczości w W.". Wnioskowi temu w Wydziale Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego wskazanego wyżej Urzędu Marszałkowskiego nadano numer: [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Dyrektor Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego zawiadomił R. W., że jego wniosek został poddany ocenie merytoryczno-technicznej prowadzonej przez Zespół ds. oceny merytoryczno-technicznej Komisji Oceniającej Projekty oraz że w wyniku tej oceny projekt ten nie uzyskał wymaganych 50 % maksymalnej ilości punktów, wobec czego został odrzucony oraz wyłączony z dalszej procedury ubiegania się o dofinansowanie. W dalszej części tego pisma przedstawiono w ujęciu tabelarycznym wynik weryfikacji poszczególnych kryteriów oceny oraz efekty oceny wszystkich kryteriów dopuszczających projekt do dalszej procedury, dokonanej przez dwóch powołanych w tym celu ekspertów. Wyjaśniono też, iż zgodnie z zapisami pkt. 4.2 Wytycznych dla wnioskodawców, stanowiących element dokumentacji konkursowej, dokonywana przez ekspertów ocena projektów następuje na podstawie kryteriów przyjętych przez Zachodniopomorski Komitet Monitorujący i odzwierciedlonych w Kartach Oceny (dostępnych na wskazanej stronie internetowej) oraz że Zespół ds. oceny merytoryczno-technicznej weryfikuje projekty na podstawie kryteriów merytoryczno-technicznych zawartych w Karcie Oceny Merytorycznej (również dostępnej na stronie internetowej), zaś warunkiem pozytywnej oceny całego wniosku jest pozytywna ocena wszystkich kryteriów dopuszczających oraz uzyskanie co najmniej 50 % z ogólnej sumy 70 możliwych punktów, co w przypadku projektu zgłoszonego do dofinansowania przez R. W. nie nastąpiło, skoro projekt uzyskał 34 punkty stanowiące 48,57 % punków możliwych do uzyskania podczas oceny. Pismem z dnia 15 stycznia 2010 r. R. W. złożył protest, wskazując w nim na popełnione przez ekspertów błędy w poszczególnych kryteriach dokonanej oceny tego projektu. W piśmie z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Dyrektor Wydziału Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego poinformował R. W., że nie stwierdził przesłanek do uznania, iż ocena przedmiotowego wniosku została przeprowadzona w sposób niewłaściwy. W uzasadnieniu pisma wskazano, iż brak jest podstaw do kwestionowania oceny merytoryczno-technicznej projektu wnioskodawcy na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę danych zawartych w dokumentacji aplikacyjnej. Uznając za właściwą ocenę merytoryczno-techniczną przeprowadzoną przez ekspertów Komisji Oceniającej Projekty, pod-kreślono, że każdy ekspert samodzielnie przyznaje określoną liczbę punktów na podstawie Karty Oceny Merytorycznej oraz na podstawie swej wiedzy i doświadczenia na temat danej branży. W skardze do WSA w S. R. W. wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Z. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej ocenie strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30b ust. 1 oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j. t. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712) poprzez niedostateczne i nieprecyzyjne uzasadnienie jej wyników. Oddalając powyższą skargę WSA w S. podniósł, iż zakresem sądowej kontroli legalności w sprawach rozpatrywanych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie został objęty sam negatywny wynik przeprowadzonej oceny projektu, lecz wyłącznie sposób przeprowadzenia tej oceny, a więc tryb podjętych przez właściwą instytucję działań do takiego wyniku prowadzących. Jedynie stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona niezgodnie z prawem, a więc z regułami określonymi w ustawie z o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym czy w regulacjach dotyczących systemu realizacji programu operacyjnego, a także w przepisach wspólnotowych dotyczących w szczególności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w ocenie Sądu, stwarza podstawy do uwzględnienia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, iż wniesiona przez R. W. skarga w swym uzasadnieniu zawiera w istocie polemiczną argumentację w zakresie dotyczącym samego wyniku oceny projektu, jaka przeprowadzona została przez właściwą instytucję, a nie sposobu przeprowadzenia tej oceny, która dokonana została z udziałem ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę w dziedzinie objętej programem operacyjnym i powołanych, w myśl założeń w/w ustawy, w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania (art. 31). Zdaniem Sądu, skoro skarga ogranicza się do kwestionowania samych wyników przeprowadzonej oceny projektu, nie wskazując w istocie na naruszenie prawa przy czynnościach związanych z trybem przeprowadzenia tej oceny, to zarzut niedostatecznie przekonującego uzasadnienia negatywnej oceny projektu oraz zarzut braku jego precyzyjności, jako odnoszący się w samej rzeczy do kwestionowania nie trybu przeprowadzenia tej oceny, lecz samego jej wyniku, uznany być musi za nie dający podstaw do jej uwzględnienia. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w S. z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 214/10, wniósł R. W. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Z., ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia od Zarządu Województwa Z. na rzecz R. W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych, przed WSA w S. oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 30c ust. 3 punkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której istniały podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo poprzez: a) błędne przyjęcie, że dokonana ocena projektu nie narusza prawa, b) błędne przyjęcie, że sposób uzasadnienia wyników oceny nie stanowi elementu podlegającego kontroli sądu, c) błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że ocena została dokonana w sposób rzetelny i nienaruszający prawa, d) błędne przyjęcie przez sąd, że skarżący ogranicza się do kwestionowania samych wyników oceny, podczas gdy skarżący zarzucił naruszenie prawa przez organ tj. trybu przeprowadzenia oceny w postaci niedostatecznego i nieprecyzyjnego uzasadnienia wyników oceny przez organ a tym samym brak rzetelności dokonywanej oceny, f) nierozpatrzenie zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa przy dokonywaniu oceny według poszczególnych kryteriów oceny; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącego zawartych w skardze, wskazujących na naruszenie prawa przy dokonywaniu oceny projektu biorąc pod uwagę poszczególne kryteria oceny, a także nieuprawnione przyjęcie, że wskazane przez skarżącego naruszenia prawa stanowią jedynie polemikę z dokonaną oceną. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: 1. art. 30 b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne uznanie, że uzasadnienie negatywnej oceny projektu nie mieści się w zakresie trybu przeprowadzenia oceny a w konsekwencji przyjęcie, że nieprecyzyjne i niedostateczne uzasadnienie wyników oceny nie stanowi naruszenia prawa; 2. art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niewzięcie pod uwagę, iż instytucja zarządzająca nie zapewniła przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż sposób uzasadnienia oceny mieści się w zakresie trybu jej przeprowadzenia. Co więcej, zgodnie z art. 30 b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju właściwa instytucja zamieszcza w informacji wyniki oceny projektu i ich uzasadnienie. Oznacza to, że informacja podlegająca ocenie sądu musi wskazywać powody, które zdecydowały o negatywnym wyniku kontroli i w konsekwencji o odrzuceniu wniosku wraz z ich wnikliwym uzasadnieniem. Dopiero bowiem w oparciu o taką treść informacji, sąd rozpatrujący skargę, jest w stanie poznać stanowisko organu, odnieść się do zarzutów przedstawionych w skardze i następnie stwierdzić, czy zawarta w tym stanowisku ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, czy też to prawo narusza. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył w zaskarżonym orzeczeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem nie odniósł się szczegółowo do zarzutów skarżącego zawartych w skardze, wskazujących na naruszenie prawa przy dokonywaniu oceny projektu biorąc pod uwagę poszczególne kryteria oceny. Właściwe rozumienie wskazanego przepisu nakazuje, iż w uzasadnieniu powinno znaleźć się ustalenie, jak norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do konkretnej sprawy. Zatem na gruncie norm prawnych Sąd winien szczegółowo rozpatrzeć wszystkie zarzuty skargi. Nie spełnia wymogów prawidłowego uzasadnienia orzeczenie, w którym zawarto tylko stwierdzenie, iż skoro ocena dokonana została z udziałem ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę, ocena projektu dokonana została prawidłowo. Sąd również nieprawidłowo przyjął, że wskazane przez skarżącego naruszenia prawa stanowią jedynie polemikę z dokonaną oceną. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył również art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez pominięcie okoliczności, iż instytucja zarządzająca nie zapewniła przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. W przypadku niektórych kryteriów oceny wprowadzono pojęcia nieostre i niedookreślone. W związku z tym przyznanie punktów w tych kategoriach wymaga szczególnie wnikliwego i szerokiego uzasadnienia w celu poznania motywacji oceniającego. W związku z tym, że uzasadnienie oceny w przedmiotowej sprawie jest pobieżne, niedokładne i nieprecyzyjne należy stwierdzić, że instytucja zarządzająca nie zapewniła przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu. Wbrew uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia takiej przejrzystości nie zapewnia jedynie sam udział ekspertów przy dokonywaniu oceny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w sprawach o dofinansowanie projektów wyłonionych w trybie konkursu jest ocena projektu, dokonana przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą). Niewątpliwie kontrola sądowoadministracyjna dokonywana w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sprowadza się do oceny przez sąd administracyjny czy kontrolowany akt (czynność) jest zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i czy akty o charakterze pozaustawowym pozostają w zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie należy wskazać, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym także przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wyłączają kompetencji do weryfikowania wyników oceny projektu, wyrażonych liczbą przyznanych punktów lub miejscem rankingowym, na etapie postępowania odwoławczego i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W związku z powyższym należy podkreślić, że z treści art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wnioskodawca może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego. Z treści tegoż przepisu prawa wynika także, że pisemna informacja o negatywnej ocenie projektu zawiera uzasadnienie wyników oceny projektu. Z kolei z treści art. 30b ust. 4 w/w ustawy wynika, że właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż skoro z treści Regulaminu Komisji Oceniających Projekty zgłoszone w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. na lata 2007-2013 wynika, że na etapie oceny merytoryczno-technicznej wnioski są weryfikowane na podstawie kryteriów merytoryczno-technicznych zawartych w karcie oceny merytorycznej, to niewątpliwe obowiązkiem podmiotu przeprowadzającego procedurę odwoławczą od informacji o negatywnej ocenie projektu w oparciu o wskazane wyżej kryteria merytoryczno-techniczne, jest ustosunkowanie się w piśmie informującym o wynikach tej procedury do zarzutów podniesionych w środku odwoławczym przez wnioskodawcę. Ograniczenie postępowania odwoławczego wyłącznie do kwestii o charakterze formalno-obiektywnym nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jednocześnie mając na uwadze treść art. 31 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju należy podkreślić, że nałożenie na instytucję zarządzającą obowiązku przeprowadzenia oceny projektu w sposób rzetelny i bezstronny, obliguje organ odwoławczy do tego aby przy rozpatrywaniu protestu (środka odwoławczego) stosować formułę opartą o zasadę rzetelności i bezstronności, co skutkuje koniecznością rozważenia w postępowaniu odwoławczym wszystkich zarzutów protestu (środka odwoławczego), w tym także zarzutów merytorycznych. Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należy, że błędnie uznał Sąd I instancji, iż uzasadnienie skargi zawiera wyłącznie polemiczne argumenty w zakresie samego wyniku oceny projektu, a nie dotyczą one sposobu przeprowadzenia oceny projektu. Umknęło uwadze Sądu I instancji, że w skardze skierowanej do sądu administracyjnego, skarżący szczegółowo odniósł się do poszczególnych kryteriów oceny, kwestionując w tym zakresie trafność ocen przeprowadzonych przez ekspertów i wskazując argumenty świadczące w jego przekonaniu o błędnej ocenie merytorycznej złożonego projektu. Nadto skarżący wskazywał na niewłaściwie sporządzone uzasadnienie przez organ odwoławczy. Odwołując się do poczynionych wyżej uwag w zakresie przeprowadzenia postępowania odwoławczego, podkreślić należy, że uzasadnienie organu odwoławczego składa się (w zdecydowanej większości) z przepisanych fragmentów stanowisk ekspertów, bez odniesienia się do merytorycznych zarzutów wnioskodawcy. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zgłoszonych w treści skargi zarzutów czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność wydanego aktu administracyjnego z prawem. Sąd nie może więc ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń czy też tylko do przytoczenia wszystkich zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (vide: wyrok NSA z 29.01.2008 r., I FSK 142/07, niepublikowany; wyrok NSA z 26.07.2007 r., I OSK 1281/06, niepublikowany). W tym miejscu należy podkreślić, że przedstawione wyżej stanowisko uzasadnia tezę, że stwierdzone uchybienie przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyni bezprzedmiotowym zajmowanie się pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. winien odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego z uwzględnieniem wskazanych wyżej uchybień w zakresie oceny złożonego projektu do dofinansowania. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., dokonał z urzędu sprostowania komparycji zaskarżonego wyroku w zakresie odnoszącym się do rozstrzygnięcia będącego przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji. Uwzględniając treść przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, stwierdzić należy, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniesiona została od negatywnego rozstrzygnięcia protestu złożonego od negatywnej oceny projektu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.