II OSK 1475/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr.) sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 169/10 w sprawie ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W.-M. z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 169/10, oddalił skargę Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W.-M. z [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie określenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2010 r. Wojewoda W.- M. stwierdził nieważność § 4 uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...] z [...] grudnia 2009 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych na terenie gminy J., dalej uchwała Rady Miejskiej w J. nr [...], w części dotyczącej sformułowania "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010 r." W treści § 4 wskazanej uchwały Rada Miejska w J. postanowiła bowiem, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W.-M. z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r. Z dniem wejścia w życie przedmiotowej uchwały traci natomiast moc dotychczas obowiązująca uchwała podjęta w tym przedmiocie z [...] lutego 2009 r. W ocenie organu nadzoru Rada Miejska w J. wprowadzając zapis "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r." naruszyła prawo, a w szczególności art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) dalej ustawa o ogłaszaniu aktów. Podniesiono, iż uchwałę, której przedmiotem jest ustalenie górnych stawek opłat za usługi odbioru odpadów i nieczystości ciekłych, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Stąd data ogłoszenia przepisu prawnego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) dalej ustawa o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Ustawa dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 cytowanej ustawy). W praktyce nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej sprowadza się do przypadku, gdy akt ten zawiera regulacje bardziej korzystne dla jego adresatów. Tymczasem przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w J. nr [...] wprowadza wyższą górną stawkę opłaty za odbiór odpadów komunalnych aniżeli wynikająca z dotychczas obowiązującej uchwały z [...] lutego 2009 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina J., podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Jednocześnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W.-M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznając skargę za niezasadną wskazał, że w przedmiotowej sprawie zapis § 4 podjętej uchwały w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Według art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy cytowanego art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5). Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w J. nr [...] została podjęta w [...] grudnia 2009 r., następnie doręczona organowi nadzoru w [...] grudnia 2009 r., zaś ogłoszona została w [...] stycznia 2010 r. i weszła w życie z [...] lutego 2010 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził więc, iż zapis § 4 tejże uchwały, stanowiący moc obowiązującą przedmiotowego aktu prawnego od dnia 1 stycznia 2010 r. jest sprzeczny z prawem, ze względu na zakaz działania prawa wstecz. Możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej zgodnie z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów, bądź skrócenie czternastodniowego terminu, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów może być stosowane tylko w uzasadnionych przypadkach, a wejście aktu normatywnego w życie z dniem jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym może nastąpić, gdy wymaga tego ważny interes państwa i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątek określony w art. 5 wskazanej ustawy, dopuszczający możliwość działania prawa wstecz. Ani w zaskarżonej uchwale, ani w innym dokumencie, w tym również i w skardze, Gmina J. nie wskazała na żadne przyczyny mające uzasadniać wcześniejsze wejście w życie zaskarżonej uchwały, która ma znaczenie tylko lokalne. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, iż w rozpoznawanej sprawie niezawiadomienie organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, w sytuacji gdy zakwestionowana uchwała posiada wady prawne, stanowi naruszenie przepisów postępowania nie na tyle istotne, aby skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina J. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu: 1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przez uznanie, iż Gmina J. nie wykazała interesu publicznego w podjęciu uchwały w zakwestionowanym brzmieniu, podczas gdy w zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i uzasadnieniu do uchwały z [...] grudnia 2009 r. skarżąca wskazała, iż wprowadzenie zakwestionowanego zapisu podyktowane było wzrostem cen 1 m3 wywozu i unieszkodliwiania odpadów, – art. 148 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W.-M. z [...] stycznia 2010 r. stwierdzającego nieważność § 4 uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...] w części dotyczącej sformułowania: "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010 r.", pomimo iż jest uzasadniona, a sformułowanie "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r." nie może być uznane za rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności, – art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W.-M. z [...] stycznia 2010 r., pomimo iż jest uzasadniona bowiem niezawiadomienie skarżącej Gminy J. o wszczęciu postępowania nadzorczego stanowiło naruszenie przepisów postępowania, uniemożliwiające skarżącej skuteczną obronę, uzasadniające wyeliminowanie aktu nadzoru z obrotu prawnego. 2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż zapis zawarty w § 4 uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...] stanowi naruszenie zasad wynikających z treści powołanego przepisu, tj. zasady nieretroakcji. Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody W.-M. z [...] stycznia 2010 r., ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3) obciążenie Wojewody W.-M. kosztami postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda W.-M., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie od strony skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu zaś bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania wg przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej wg zasady wynikającej z art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd kasacyjny stwierdził, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., który zdaniem autorki kasacyjnej polega na wadliwej ocenie Sądu, iż Gmina J. nie wykazała interesu publicznego w podjęciu uchwały, mimo iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy w J. z [...] grudnia 2009 r. wyjaśniono, iż wprowadzenie zakwestionowanego zapisu podyktowane było wzrostem cen za m3 wywozu i unieszkodliwienia odpadów. Należy zauważyć, iż zaskarżony przepis art. 141 § 1 p.p.s.a. reguluje kwestie uzasadnienia wyroku z urzędu i określa jego termin, jakim związany jest Sąd pierwszej instancji. Zatem stwierdzona sprzeczność między wskazanym przepisem prawnym a jego uzasadnieniem wyklucza możliwość jego rozpoznania przez Sąd kasacyjny. Sąd ten jak zaznaczono na wstępie rozważań w myśl zasady kreowanej art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej i jej zarzutami. Oznacza to, iż Sąd kasacyjny nie może precyzować zarzutów kasacyjnych ani domniemywać jaki faktycznie zarzut miał na myśli autor skargi kasacyjnej. Ten zarzut zgłoszony został sprzecznie z wymogami art. 176 p.p.s.a. Również co do kolejnych dwóch zarzutów podnoszących naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 148 p.p.s.a. stwierdzić należy ich bezzasadność. W pierwszym zarzucie autorka skargi kasacyjnej podnosi niesłuszne oddalenie skargi przez Sąd ją rozpoznający, uznając, że brak było podstaw do oceny organu nadzorczego, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności § 4 uchwały Rady Gminy J. z [...] grudnia 2009 r. w sytuacji gdy wprowadzenie uchwały z mocą wsteczną było zdaniem skargi kasacyjnej uzasadnione. Stanowisko wyżej zaprezentowane sprowadza się w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do polemiki z prawidłową oceną prawną przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 133 i 134 p.p.s.a. Sąd ten rozpoznając skargę Gminy J. w sposób bardzo wnikliwy ocenił cały materiał sprawy. Prawidłowo przywołał zasady prawne, obwiązujące w postępowaniu nadzorczym – podkreślając, iż Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną wg kryterium zgodności z prawem, i orzeka o nieważności uchwały, gdy stwierdzi jej sprzeczność z prawem. Zasadnie więc zdaniem Sądu kasacyjnego orzeczenie nadzorcze Wojewody W.-M. zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji w świetle wykazanego przez organ naruszenia istotnego przepisów prawa przez § 4 uchwały Gminy w J. W § 4 tejże uchwały postanowiono, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W.-M. z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010 r. Uchwała Rady Gminy w J. podjęta została [...] grudnia 2009 r. Organowi nadzorczemu została doręczona [...] grudnia 2009 r. Ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym [...] stycznia 2010 r. i zgodnie z przepisami art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych – weszła w życie [...] lutego 2010 r. Słuszna jest ocena organu nadzorczego i tożsame stanowisko ocenne Sądu, iż § 4 uchwały Rady Gminy o obowiązywaniu jej z datą wsteczną od dnia 1 stycznia 2010 r. narusza prawo. Narusza bowiem ewidentnie art. 4 wskazanej ustawy, jak i zasady wynikające z art. 88 Konstytucji RP stanowiącego, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Skoro przedmiotowa uchwała została ogłoszona [...] stycznia 2010 r. to ustalenie obowiązywania jej od 1 stycznia 2010 r. stanowi naruszenie przepisu konstytucyjnego i mimo uzasadnienia tak ustalonej daty podwyżką cen za usługi gospodarki odpadami komunalnymi, nie można uznać, że rozstrzygnięcie uchwały o mocy wstecznej jej obowiązywania jest usprawiedliwione w świetle demokratycznych zasad państwa prawa – o czym stanowi art. 5 ustawy wymienionej wcześniej o ogłoszeniu aktów normatywnych. Słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji w motywach wyroku, że zakaz działania prawa wstecz, stanowi podstawową zasadę obowiązywania w państwach demokratycznych. Zaś za uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 r. nr 3, poz. 71) należy podzielić stanowisko, że każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość. Dodać także należy zdaniem Sądu kasacyjnego, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie przewiduje w żadnej sytuacji działania prawa wstecz. Co do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 148 p.p.s.a. przez brak zawiadomienia Gminy J. o wszczęciu postępowania nadzorczego przez organ – Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do tej kwestii podając, iż podziela stanowisko organu nadzorczego zgodne też z duchem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02, iż w rozpoznawanej sprawie niezawiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, w sytuacji gdy zakwestionowana uchwała posada istotne i wykazane wady prawne, stanowi co prawda naruszenie przepisów postępowania, ale nie na tyle istotne, aby skutkowało to koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Stanowisko to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na akceptację i uzasadnia ocenę zarzutu skargi kasacyjnej jako nieskutecznego. Ekonomiczne motywy podwyższenia opłat za usługi związane z odpadami nie mogą usprawiedliwiać łamania zasady, że prawo nie działa wstecz. Bezzasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego przez naruszenie art. 88 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził z wcześniejszych rozważań na temat naruszenia tego przepisu treścią zakwestionowanej uchwały. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie strony, iż w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. przy prawidłowej wykładni tych przepisów niezasadne jest przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w J. z [...] grudnia 2009 r. w § 4 – z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010 r. – stanowi naruszenie zasady nieretroakcji. Takie twierdzenie skargi kasacyjnej jest także polemiką z prawidłową oceną Sądu pierwszej instancji. W podsumowaniu wszystkich powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, co uzasadnia jej oddalenie. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Sąd kasacyjny orzekł jak w wyroku.