III SA/Wr 58/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Maciej Guziński, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego we W. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że postanowienia wymienione w punkcie I nie mogą być wykonane do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej we W. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego we W. z dnia [...] r. (opatrzone podwójnym oznaczeniem: [...] oraz [...]), wydane w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez stronę skarżącą wobec zobowiązanego K. W., obejmującego nienależnie pobrane przez niego płatności bezpośrednie od gruntów rolnych za miesiąc [...] r. Organ wyższego stopnia uznał dokonany zwrot opisanego tytułu wykonaw-czego za znajdujący uzasadnienie w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według Dyrektora Izby Skarbowej, art. 29 tej ustawy nakazuje organowi egzekucyjnemu przeprowadzenie badania dopuszczalności egzekucji, a w razie niespełnienia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 – zwrot tytułu wykonawczego. Tytuł, którego zwrot jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, nie spełnia wymogu art. 27 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co do właściwego wskazania wierzyciela. Na s. 1 figuruje bowiem pieczęć samej Agencji, natomiast w punkcie 45 ("pieczęć wierzyciela") zamieszczona została okrągła pieczęć Prezesa Agencji. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, już sama ta rozbieżność, uniemożliwiająca ustalenie, kto jest wierzycielem, stanowi wystarczającą przyczynę zwrotu tytułu. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przywołał przepisy art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, twierdząc, że w ich świetle wierzycielem może być wyłącznie organ Agencji, a nie sama Agencja. Oceny tej nie może skutecznie podważyć ani treść art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, stosownie do którego Prezes Agencji reprezentuje ją na zewnątrz, ani też brzmienie art. 38 kodeksu cywilnego, statuującego zasadę występowania w obrocie przez osobę prawną (jaką niewątpliwie jest również Agencja) poprzez jej organy. Pojęcie wierzyciela na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może być bowiem utożsamiane z pojęciem wierzyciela występującym w ramach stosunków gospodarczych prawa cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Agencja wniosła o uchylenie postanowień wydanych przez organy egzekucyjne obu instancji i o zasądzenie kosztów, z zarzutem naruszenia art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uzasadniając takie żądania i zarzuty, strona skarżąca powołała się w pierwszej kolejności na sformułowania zawarte w art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wywodząc konkluzję, iż Prezes Agencji, mimo ustawowego umocowania do wydawania w niektórych sprawach decyzji administracyjnych nie może być uznany za wierzyciela w rozumieniu pierwszego z przywołanych przepisów, skoro nie jest on organem jednostki samorządu terytorialnego, a sama Agencja należy co prawda do sfery administracji publicznej, ale nie rządowej. Wierzycielem należności zadysponowanych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej jest Agencja, a nie jej Prezes. W ocenie strony skarżącej, takie twierdzenie znajduje dodatkowe wsparcie w art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przepisach art. 212 i art. 214 ustawy o finansach publicznych, w innych przepisach ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skardze wskazano zwłaszcza na: art. 2 ust. 1; art. 6 pkt 1; art. 8 ust. 1 i ust. 2), a także w art. 10 ust. 1 ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydawane – przez uprawnione do tego organy – w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), a więc także na postanowienia ferowane – jak w niniejszej sprawie – na podstawie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach jako "p.e.a." Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego tych postanowień, co do których przeprowadzona kontrola sądowa stwierdziła co najmniej jedno naruszenie (prawa materialnego lub procesowego), spośród tych, jakie wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie składu orzekającego, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanym przypadku. Nie można oczywiście kwestionować wynikającego z art. 29 § 2 p.e.a. uprawnienia organów egzekucyjnych do zwrotu tytułu wykonawczego niespełniającego wy-mogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 tej samej ustawy, jednakże w niniejszej sprawie istnienie takiej zależności przyjęto pochopnie. W ocenie organów obu instancji, zwrócony tytuł wykonawczy nie spełniał wymagania zawartego w art. 27 § 1 pkt 1 p.e.a., czyli nie zawierał oznaczenia wierzyciela. Z taką kwalifikacją trudno się bezkrytycznie zgodzić, skoro wierzyciel został tam określony, a wątpliwości budzić może wyłącznie użycie w tym celu dwóch pieczęci o różnej treści. Rozbieżność, o której mowa jest jednak pozorna. Zgodnie z art. 1a pkt 13 p.e.a., pod pojęciem wierzyciela należy rozumieć "podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym". Pojęcie "uprawnionego" zostało z kolei wyjaśnione w art. 5 tej samej ustawy. Organy przyjęły założenie, że w tym konkretnym przypadku znajdzie zastosowanie punkt 1 w paragrafie 1 powołanego artykułu. Niesłusznie. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do organów administracji rządowej lub samorządowej. W świetle przepisów ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (jednolity tekst: Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), samej Agencji – będącej wszak państwową osobą prawną (art. 2 ust. 1) – ani jej organom nie można zaś przypisać statusu organu, o którym mowa w art. 5 § 1 pkt 1 p.e.a. Na podstawie przepisów art. 10 i art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Prezes Agencji wydaje co prawda decyzje administracyjne w sprawach określonych w tych przepisach, ale mimo to nie można go kwalifikować do grona organów "administracji rządowej" lub organów "jednostek samorządu terytorialnego", w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 1 p.e.a. Ferując wspomniane rozstrzygnięcia realizuje bowiem Prezes zadania własne Agencji – osoby prawnej. Z tych powodów, zdaniem składu orzekającego, "uprawnionego" jako "wierzyciela" w rozumieniu art. 1a pkt 13 i art. 27 § 1 pkt 1 p.e.a. należało zatem określić na podstawie wskazań przewidzianych w art. 5 § 1 pkt 2 tejże ustawy, który dopuszcza wszak – w odniesieniu do obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – aby uprawnionym byli (między innymi) "organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku". W świetle takiego zapisu ustawowego nie do obrony jest twierdzenie organów, jakoby w postępowaniu egzekucyjnym wierzycielem mógł być wyłącznie organ. Może nim być przecież także instytucja, o której wspomniał prawodawca w art. 5 § 1 pkt 2 p.e.a. Organy obu instancji nie wzięły w ogóle pod uwagę hipotezy ostatnio wymienionego przepisu. Tymczasem należało ustalić kto – Prezes, czy Agencja – jest bezpośrednio zainteresowany (zainteresowana) w wykonaniu obowiązku, którego dotyczył sporny tytuł wykonawczy. Rozstrzygnięcie tego dylematu nie jest zaś możliwe bez uwzględnienia następujących kwestii: zadań Agencji, kwestii jej reprezentacji na zewnątrz oraz konsekwencji decyzyjnego ustalenia należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Skutki te określono zwłaszcza w art. 31 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przewidując instrument potrącenia wspomnianych należności z wierzytelnościami zobowiązanego do zwrotu należności (art. 31 ust. 1 i ust. 1a). W kontekście przewidzianego tam rozwiązania przesądzenia będzie wymagało zwłaszcza, czy chodzi o wierzytelności względem Prezesa, czy też samej Agencji. Tych kwestii organy w ogóle nie wzięły pod uwagę, czym dopuściły się naruszenia art. 5 § 1 pkt 2 p.e.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Osobnego podkreślenia wymaga to, że gdyby w efekcie dodatkowego postępowania wyjaśniającego – które organy egzekucyjne powinny przeprowadzić w dopiero co podanym zakresie – okazało się, że to jednak Agencja ("instytucja", w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu) jest bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu obowiązku, którego dotyczy sporny tytuł wykonawczy, jest oczywiste, że na zewnątrz – także zatem wobec organów egzekucyjnych – reprezentować ją będzie jej organ, tzn. Prezes Agencji, zgodnie z postanowieniem art. 8 ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Mając na uwadze wszystkie naprowadzone względy, orzeczono, jak w sentencji, kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.