II SA/Bd 188/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi spółki M. w T. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w B. na rzecz skarżącej spółki kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. oddalił zarzuty skarżącej Spółki – M. Sp. z o.o. w T. w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Organ I instancji podniósł, że Spółka w dniu [...] listopada 2009 r. złożyła pismo zawierające zarzut do postępowania egzekucyjnego prowadzonego w związku z niewykonaniem nakazu inspektora pracy z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] dotyczącego wydania pracownikom środków czystości. Spółka wnosiła w nim o umorzenie postępowania, gdyż nałożony obowiązek jest niewykonalny z powodu złej sytuacji finansowej Spółki. Organ uznał to stanowisko za niezasadne, stwierdzając, że problemy finansowe zobowiązanego nie powodują niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. We wniesionym zażaleniu Spółka podniosła, że w okresie po doręczeniu postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w miarę możliwości zaopatrywała pracowników w niezbędne środki czystości. Nie wykonała w całości nakazu z [...] czerwca 2007 r. z powodu trudnej sytuacji finansowej, a ponadto nakaz ów obejmował obowiązek dostarczenia środków czystości 315 pracownikom fizycznym oraz 149 pracownikom umysłowym, a obecnie Spółka zatrudnia jedynie 88 pracowników fizycznych oraz 40 pracowników umysłowych. Wobec tego nałożona grzywna w celu przymuszenia jest niewspółmierna i nieadekwatna do sytuacji Spółki. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w B. utrzymał w mocy ww. postanowienie Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pojęcie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.e.a.") jest zbieżne z pojęciem niewykonalności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie problemy finansowe zobowiązanego nie powodują niewykonalności obowiązku. Niewykonalność zachodziłaby, gdyby realizacja obowiązku spowodowała czyn niedozwolony. Tymczasem w przedmiotowej sprawie przeciwnie - niewykonanie obowiązku określonego w nakazie inspektora pracy, a następnie objętego egzekucją administracyjną stwarza stan bezprawny, jakim jest niewypłacenie pracownikom należnych świadczeń. Egzekucja nakazu wraz z zastosowaniem dolegliwych dla zobowiązanego środków egzekucyjnych ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Organ podniósł ponadto, że częściowe wykonanie obowiązku objętego egzekucją także nie stanowi przesłanki uzasadniającej uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie bowiem z art. 7 § 3 p.e.a. stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany lub stał się bezprzedmiotowy. Dopóki zatem egzekwowany obowiązek nie został wykonany, należy zastosować środek egzekucyjny. Wydanie pracownikom części środków czystości nie może być uznane za wykonanie obowiązku. W skardze do sądu Spółka wniosła o uchylenie postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] oraz o umorzenie postępowania z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, którego niewykonanie stanowiło podstawę do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Spółka zarzuciła postanowieniu: – naruszenie art. 77 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez wydanie decyzji bez dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - brak uwzględnienia faktu, iż wobec zwolnienia znacznej części pracowników objętych obowiązkiem dostarczenia środków czystości wykonanie tego obowiązku jest faktycznie niewykonalne; – naruszenia art. 33 pkt 5 w związku z art. 119 p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania czynności, której niewykonanie w całości jest spowodowane niewypłacalnością Spółki; – naruszenie art. 59 § 1 pkt 5 w związku z art. 7 § 3 p.e.a z uwagi na okoliczność, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu Spółka powtórzyła argumentację przedstawioną w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że nietrafny jest zarzut Spółki odnośnie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, gdyż na postanowienie w tym przedmiocie, o nr [...], Spółka wniosła odrębną skargę. Organ podniósł ponadto, że dopóty skarżąca zatrudnia pracowników, obowiązek chociaż w części podlega wykonaniu, nie ma zatem podstaw do umorzenia egzekucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc rozpoznając skargę bada, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Uwzględniając skargę wydaje wyłącznie orzeczenie o charakterze kasacyjnym - nie może orzekać o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Nie jest zatem możliwe – jak wnosi o to skarżąca – orzeczenie przez Sąd o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Badając legalność kwestionowanego rozstrzygnięcie sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), nie jest natomiast związany granicami skargi, to jest zawartymi w niej zarzutami i wnioskami co oznacza, iż władny jest reagować także na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości rozstrzygnięcia poddanego kontroli Sądu. Działając w powyższy sposób Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie podzielił w pełni argumentacji Spółki. Zasadnie organ zwrócił uwagę na nieadekwatność podnoszenia w niniejszym postępowaniu argumentacji odnoszącej się do wysokości grzywny w celu przymuszenia. Grzywna w celu przymuszenia została nałożona na skarżącą Spółkę odrębnym postanowieniem organu z dnia [...] października 2009 r. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zobowiązanemu, zgodnie z art. 122 § 3 p.e.a. służą zróżnicowane środki zaskarżenia, a mianowicie prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 p.e.a) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Ponieważ podstawowym środkiem zaskarżenia jest określony w art. 33 p.e.a zarzut w sprawie prowadzenia postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w przypadku kiedy pismo zobowiązanego odwołuje się do jednej z podstaw zarzutów wymienionych w art. 33. p.e.a, to zobowiązany – bez względu jak nazwał pismo – złożył zarzuty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 329/08; opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 513197). W przedmiotowej sprawie wnosząc zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] października 2009 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia Spółka zarzuciła m.in. naruszenie art. 33 pkt 5 w związku z art. 119 p.e.a. i wniosła o umorzenie postępowania "na zasadzie art. 59 § 1 pkt 5" p.e.a. Zasadnie zatem organ rozgraniczył kwestię rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia od rozpoznania zarzutu określonego w art. 33 p.e.a. Zasadnie także organ uznał, że podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego nie może być sytuacja finansowa Spółki. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym – a taki właśnie obowiązek jest egzekwowany od Spółki – musi mieć charakter obiektywy, tj. niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Trudności ekonomicznie nie stanowią natomiast o niewykonalności obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07, opubl. LEX pod nr 532603). Rozpatrując w ramach właściwej procedury podniesione przez skarżącą Spółkę zarzuty, tj. podniesiony wprost zarzut z art. 33 pkt 5 p.e.a. oraz pośrednio zarzut dotyczący umorzenia postępowania, tj. zarzut z art. 33 pkt 1 p.e.a. organ w istocie odniósł się jedynie do argumentacji Spółki odnośnie braku ekonomicznej możliwości wypełnienia obowiązku dostarczenia środków czystości oraz wysokości nałożonej grzywny. Nie odniósł się natomiast do argumentacji Spółki odnośnie częściowego wypełnienia oraz niemożności wypełnienia nałożonego obowiązku ze względu na zwolnienie części pracowników objętych nakazem. Tymczasem zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak też częściowa niewykonalność obowiązku w związku z niemożnością wykonania go względem niektórych osób wskazanych w tytule wykonawczym stanowi podstawę częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyroki NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1462/09 oraz z 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 273/09; opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W przedmiotowej sprawie załącznikami do znajdującego się w aktach sprawy tytułu wykonawczego są dwie listy: lista 315 wymienionych z imienia i nazwiska pracowników fizycznych wraz ze wskazaniem ilości i rodzaju przysługujących im środków czystości oraz lista 149 wymienionych z imienia i nazwiska pracowników umysłowych także ze wskazaniem ilości i rodzaju przysługujących im środków czystości. Nie wyjaśnienie przez organ czy i kiedy wykonany został częściowo obowiązek nałożony nakazem inspektora pracy z dnia [...] czerwca 2007 r. ewentualnie czy i w jakim zakresie obowiązek ten wygasł w związku z ustaniem stosunku pracy konkretnej osoby wskazanej w nakazie stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz przepisu art. 33 pkt 1, pkt 5 i art. 59 § 1 p.e.a. W ponownym postępowaniu organ powinien rozstrzygnąć sprawę po wcześniejszym ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z powyższymi wskazaniami Sądu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.).