IV SA/Po 863/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska Protokolant sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi [...] "S." [...] w Kaliszu na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły oddala skargę /-/ B. Popowska /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski Rada Miejska K. działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i, art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. nr 42, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) podjęła w dniu [...] maja 2009r. uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Policealnej Nr [...] w K.przy ul. K. [..]. [...] pismem z dnia 22 lipca 2009r. wezwała Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa, gdyż jej zdaniem uchwała w sprawie likwidacji szkoły podjęta została w sposób niezgodny z prawem, w szczególności z art. 19 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r., nr 79, poz. 854 ze zm. – dalej uozz). Zdaniem [...] nie można przyjąć, że doręczenie odpisu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły wraz z uzasadnieniem spełnia przesłanki przedstawienia założeń lub projektu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 2 uozz. Wskazano również na treść art. 19. ust. 3 uozz, zgodnie z którym w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu m.in. właściwej komisji samorządu terytorialnego. Po uzyskaniu odpowiedzi, uznającej powyższe wezwanie i podniesione w nim zarzuty za bezzasadne, [...]w K. działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.) zaskarżyła tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżącej Rada Miasta K. nie przedstawiła do zaopiniowania projektu uchwały o likwidacji szkoły organizacji związkowej, pomimo obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 2 uozz. Za spełniające warunki zawarte w w/w przepisie zdaniem skarżącej nie może zostać również uznane doręczenie odpisu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły wraz z uzasadnieniem, już po jej podjęciu. Skarżąca powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007r. sygn. akt I OSK 1282/07 stwierdziła, że proces likwidacji szkoły jest całością, na którą składają się uchwały o zamiarze likwidacji oraz likwidacji a projekty tych uchwał powinny być przedstawione w ustawowym terminie do zaopiniowania przez związki zawodowe. Zdaniem skarżącej nie przedłożenie jej projektu uchwały w sprawie likwidacji szkoły wraz z uzasadnieniem stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 uozz. W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miejska K. wnosząc o jej oddalenie wskazała na fakt, iż uchwała z dnia [...] maja 2009r. nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Policealnej Nr [...] w K. przy ul. K. [...] poddana była zaopiniowaniu przez związki zawodowe, które wyraziły stanowisko w piśmie z dnia 4 maja 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 59. ust. 1 ustawy o systemie oświaty, szkoła może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy samorządu terytorialnego właściwy do prowadzenia szkół danego typu. Przepis ten zawiera zasady i tryb postępowania zmierzającego do likwidacji szkoły, określa etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania. Zgodnie zaś art. 19 ust. 1 uozz organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni (art. 19 ust. 2 uozz). Zasadniczo przedmiotowa sprawa ogranicza się więc do rozstrzygnięcia kwestii istnienia po stronie organu samorządu terytorialnego obowiązku przedstawienia organizacji związkowej projektu uchwały w sprawie likwidacji szkoły celem jej zaopiniowania. Istotnym jest więc ustalenie zakresu pojęcia "aktu prawnego" zawartego w art. 19 ust. 1 uozz. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pojęcie aktu prawnego, oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Trudno byłoby uznać za racjonalną regulację dopuszczającą ingerencję organizacji związkowej w rozstrzyganie w indywidualnej sprawie. Ratio legis przepisu art. 19 ust. 1 ustawy sprowadza się do tego aby stosowne organizacje związkowe mogły bronić zbiorowych interesów pracowniczych. Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 19 ust. 1 ustawy pozostaje również to, że ustawodawca stanowiąc o przedmiotowym uprawnieniu organizacji związkowej odnosi je nie tylko do samych projektów aktów prawnych, ale także ich założeń. Założenia zaś są opracowywane co do zasady do projektów aktów generalnych, a nie indywidualnych. Z powyższego wynika, że podjęta przez organy samorządu terytorialnego uchwała o likwidacji zakładu budżetowego czy jednostki budżetowej nie stanowi aktu prawa miejscowego a jest indywidualnym aktem organizacyjnym, nie objętym obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 332/05 Wokanda 2006/7-8/6, LEX nr 174918, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r. II OSK 333/05 LEX nr 228249). W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, szkoły publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi, co przy uwzględnieniu wcześniejszej argumentacji oznacza, że podjęta uchwała o likwidacji szkoły nie jest "aktem prawnym", o jakim mowa w art. 19 ust. 1 uozz, lecz aktem indywidualnym, w związku z czym nie podlegała konsultacjom ze związkami zawodowymi w trybie art. 19 uozz. Sądowi znany jest pogląd wyrażony w powołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007r. sygn. akt I OSK 1282/07, w którym Sąd stwierdził, iż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły (a tym samym o jej likwidacji) podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty dotyczy szerokiego kręgu adresatów zainteresowanych jej funkcjonowaniem i podlegała konsultacji związkowej na podstawie art. 19 ust. 2 uozz. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela jednak tego stanowiska, które nie spotkało się również z uznaniem orzecznictwa (zob. wyrok NSA z dnia 19.02.2010r. sygn. akt I OSK 606/09). Tym niemniej wskazać należy Rada Miasta K. podjęła konsultacje ze związkami zawodowymi. W aktach znajduje się bowiem pismo [...] w K z dnia [...] maja 2009r. (k. 9 akt). w którym skarżąca wyraziła negatywną opinię w przedmiotowej sprawie. Fakt podjęcia dobrowolnej konsultacji w przypadku braku ustawowego obowiązku ich przeprowadzenia nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ppsa), zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń polegających np. na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury jej uchwalania. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie stwierdziwszy innych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji. . ja