II OW 2/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Kutno a Starostą Kutnowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie ostateczności aktu własności ziemi postanawia: wskazać jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Wójta Gminy Kutno. Pismem z dnia 29 grudnia 2009 r. Wójt Gminy Kutno wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ze Starostą Kutnowskim poprzez wskazanie Starosty Kutnowskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wydania zaświadczenia, że akt własności ziemi nr [...] z dnia 23 marca 1974 r. wydany przez Urząd Powiatowy w Kutnie jest ostateczny. W uzasadnieniu organ wskazał, że K.P. i H.P. wnieśli o wydanie opisanego wyżej zaświadczenia. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2009 r. Starosta Kutnowski przekazał Wójtowi Gminy Kutno przedmiotowy wniosek do rozpoznania. W uzasadnieniu tego postanowienia Starosta Kutnowski wskazał, że z dniem 1 czerwca 1975 r. kompetencje w zakresie wydawania aktów własności ziemi przejął naczelnik gminy, co wynikało z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 16, poz. 91). W dniu 6 kwietnia 1982 r. w strukturze organizacyjnej aparatu administracji nadal funkcjonował organ naczelnika gminy, który od dnia 17 czerwca 1984 r. stał się organem administracji państwowej właściwości ogólnej stopnia podstawowego (art. 186 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego – Dz.U. z 1984 r. Nr 41, poz. 185). Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) przepis art. 3 ust 3 tej ustawy stanowił, że "ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego – rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". W ocenie wnioskodawcy, Wójta Gminy Kutno żądanie zawarte we wniosku stanowi w istocie żądanie wydania zaświadczenia co do określonego stanu prawnego, polegającego na urzędowym potwierdzeniu, że od decyzji nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Sprawy o uregulowanie własności gospodarstw rolnych z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, przestały być sprawami załatwianymi w postępowaniu administracyjnym, a stały się sprawami cywilnymi. Z tych przyczyn przepisy ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organami gminy i organami administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198) nie zajmowały się w ogóle kwestią organów właściwych do załatwienia spraw stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez samoistnego posiadacza. Stosownie do art. 37 ust. 1 w związku z art. 8 pkt 9 lit. a/ pkt 4-7 ustawy z dnia 28 maja 1975 roku o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych, naczelnik gminy jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego był organem uprawnionym do wydania aktów własności ziemi, zgodnie z przepisami art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.). Od 1990 roku określone w ustawach szczególnych zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej stopnia podstawowego przeszły stosownie do art.36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 32, poz. 176), na kierowników urzędów rejonowych. Z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), do właściwości starosty przeszły, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, zadania z zakresu administracji rządowej oraz zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych. Z tych względów, stosownie do przepisu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) starosta jest organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków. Część opisowa tej ewidencji obejmuje m.in. rejestry i dokumenty uzasadniające wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1). Starosta Kutnowski zatem winien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w trybie art. 219 § 2 k.p.a., dla ustalenia, czy z prowadzonej przez ten organ ewidencji nie wynika, że podstawę wpisu do ewidencji stanowi akt własności ziemi mający cechy ostateczności. Zadania Starosty Kutnowskiego wynikające z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej –jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W odpowiedzi na wniosek Starosta Kutnowski wniósł o jego oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (wg stanu na dzień wydania przedmiotowego aktu własności ziemi) właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej stwierdzał nabycie nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz orzekał o przekazaniu nieruchomości na własność dotychczasowego posiadacza zależnego w drodze aktu własności ziemi, zwanego decyzją. Ustawa ta przestała obowiązywać w dniu 6 kwietnia 1982 r. – w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1982 r. Nr 11, poz. 81). Uchylając ustawę o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ustawodawca w art. 4 wskazanej ustawy z dnia 26 marca 1982r. zastrzegł, że nabycie na podstawie tej ustawy nieruchomości rolnych – jako nabycie z mocy prawa – zachowało moc bez względu na to, czy do dnia 6 kwietnia 1982 r. zostało przez właściwy organ administracyjny stwierdzone czy też do tej daty do stwierdzenia takiego nie doszło – oraz że stwierdzenie nabycia własności dokonane przez terenowy organ administracji państwowej stanowi wyłączny dowód nabycia, podobnie jak stwierdzenie dokonane w czasie późniejszym przez sąd (art. 10 ustawy z dnia 26 marca 1982 r.) Zgodnie z treścią art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych kompetencje do wydawania aktów własności ziemi należały do prezydium powiatowej rady narodowej. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 16, poz. 91) kompetencje te przejął naczelnik gminy. Pomimo, że ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z dnia 26 października 1971 r. przestała obowiązywać w dniu 6 kwietnia 1982 r., w strukturze administracji nadal funkcjonował naczelnik gminy jako organ administracyjny. Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 ze zm.) przewidziała przeniesienie kompetencji rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego (naczelników gmin) na nowo powstałe organy samorządu terytorialnego – gminę (art. 1 ustawy). Tym samym należy uznać, że organem właściwym do nadania klauzuli ostateczności decyzji jest organ samorządu gminnego, tj. wójt. Na generalną właściwość gminy jako jednostki wykonującej wszelkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek wskazują art. 20 k.p.a., art. 164 ust. 4 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ zauważył nadto, że obowiązujące obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie dają generalnej legitymacji staroście do wszystkich spraw dotyczących nieruchomości (w tym tych, które dotyczą aktów własności). Należy zatem przyjąć, że właściwym do nadania klauzuli ostateczności, a nie klauzuli wykonalności, aktowi własności ziemi jest organ samorządu gminnego – wójt gminy właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Nadanie klauzuli ostateczności jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga żadnej szczególnej formy. Klauzula ostateczności jest potwierdzeniem, że dana decyzja administracyjna jest ostateczna w rozumieniu kodeksu, czyli, że nie zostało od niej wniesione odwołanie albo że mimo wniesienia odwołania decyzja została utrzymana w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem sporu pomiędzy Wójtem Gminy Kutno i Starostą Kutnowskim jest negatywny spór kompetencyjny o to, który z wymienionych organów jest właściwy do załatwienia wniosku K.P. i H.P. z dnia 12 października 2009 r. Wbrew stanowisku Wójta Gminy Kutno z wniosku inicjującego postępowanie o rozstrzygnięcie tego sporu żądanie małżonków P. nie dotyczyło wydania zaświadczenia stwierdzającego stan prawny określonej nieruchomości, lecz nadania klauzuli stwierdzającej prawomocność aktu własności ziemi nr [...] z dnia 23 marca 1974 r. Akt ten został wydany przez Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w Kutnie w okresie, gdy akty własności ziemi wydawały właściwe do spraw rolnych organy powiatowych rad narodowych (art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych – Dz.U. Nr 27, poz. 250). Wobec zniesienia w 1975 r. powiatów kompetencje do wydawania aktów własności ziemi przejął naczelnik gminy jako organ administracji stopnia podstawowego (art. 37 ust. 4 i art. 49 ustawy o radach narodowych w brzmieniu nadanym ustawą z 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych – Dz.U. Nr 16, poz. 91). Organ ten stał się więc właściwy również do prostowania wydanych już aktów własności ziemi jak i do nadawania im klauzuli stwierdzającej ostateczność decyzji. Zgodnie z art. 125 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1984 r. Nr 41, poz. 185 ze zm.) naczelnicy gmin stali się organami administracji państwowej właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Ostatnio wymieniona ustawa utraciła moc z dniem 27 maja 1990 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191). Stosownie do art. 3 ust. 1 i 3 tej ustawy – ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego – rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jednocześnie ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 ze zm.) przeniosła do właściwości organów gminy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 1 tej ustawy). W przykładowym wymienieniu kompetencji przekazanych organom gmin ("w szczególności") nie wymieniono wprawdzie zadań związanych z uchyloną już ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, lecz aktualne jeszcze obowiązki związane z prostowaniem wydanych aktów własności ziemi czy stwierdzeniem ich prawomocności przeszły również – w myśl ogólnej zasady z art. 1 wymienionej ustawy – do właściwości organów gmin (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2006 r. IV SA/Wa 2403/05, publ. Lex nr 223333). Wbrew stanowisku Wójta Gminy Kutno obowiązki te nie przeszły – zgodnie z powołanym we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przepisem art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 32, poz. 176) – na kierowników urzędów rejonowych a następnie – mocą art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) – do właściwości starostów. Sprawy związane z wydanymi przez organy administracyjny aktami własności ziemi weszły do właściwości organów gminy i nie należały ani nie należą do zadań z zakresu administracji rządowej. Z tego względu na mocy art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 22 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny jako organ kompetentny do rozpoznania przedmiotowego w sprawie wniosku wskazał Wójta Gminy Kutno.