II SAB/Wr 2/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi L. W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP 1. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania orzeczenia w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP w terminie 30 dni od otrzymania akt sprawy wraz z odpisem wyroku; 2. zasądza od Wojewody D. na rzecz L. W. kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem kosztów postępowania sądowego. L. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania złożonego przez niego wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jego ojca G. Ł. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt wynika, że skarżący pismem z dnia 14 maja 2008 r. złożył do Wojewody W. wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wraz z wnioskiem zostały przedłożone dokumenty potwierdzające prawo do rekompensaty (k. 3 - 70 akt administracyjnych). W wyniku ustalenia, że ostatnim miejscem zamieszkania G. Ł. było K., postanowieniem z dnia 18 czerwca 2008 r. Wojewoda W. przekazał według właściwości sprawę Wojewodzie D.. W trakcie prowadzonego postępowania L. W. udzielił pełnomocnictwa synowi E. W.. Następnie pismem z dnia 4 czerwca 2009 r. wnioskodawca zwrócił się do Wojewody o udzielenie informacji na temat stanu załatwienia sprawy. Wojewoda D. wezwaniem z dnia 29 czerwca 2009 r. wezwał L. W. do uzupełnienia w terminie 6 miesięcy braków formalnych wniosku poprzez: 1. sprecyzowanie, w którym roku i w jakim stopniu został zniszczony dom parterowy z cegły palonej pod blachą wybudowany w roku 1907; 2. dołączenie do akt sprawy poświadczonego notarialnie lub przed organem administracji publicznej oświadczenia D. S. z dnia 10 kwietnia 2008 r., o zrzeczeniu się prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez G. Ł. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz L. W.; 3. złożenie oświadczenia potwierdzającego wszystkie miejsce zamieszkania L. W. i G. Ł.- właściciela pozostawionej nieruchomości na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 4. uzupełnienie pełnomocnictwa L. W. udzielonego E. W. o dane adresowe pełnomocnika. Odpowiadając na wezwanie L. W. pismem z dnia 16 lipca 2009 r. wyjaśnił, że budynek został uszkodzony przez Niemców, a konkretnie uszkodzony został narożnik budynku piętrowego a nie parterowego. Nie był to dom zniszczony, bo z dokumentów wystawionych przez władze radzieckie załączonych do sprawy wynika, że był on kryty blachą. Potrzebne dane konieczne do wyceny ustali biegły. Jeśli chodzi o oświadczenie D. S., to złożone zostało w Konsulacie w K., w N., natomiast okoliczność zrzeczenia się przez B. P. potwierdza złożony dokument notarialny. W przypadku E. W. i O. B. stosowne oświadczenia zostały złożone w Urzędzie Wojewódzkim - Delegatura w K.. Ustosunkowując się do żądania dotyczącego podania miejsc zamieszkania L. W. wyjaśnił, że G. Ł. mieszkał po wojnie w K. i O., na co przedstawione zostały do akt sprawy oryginalne dowody zameldowania. Ponadto L. W. wyjaśnił, że od okresu powojennego mieszka w K., co też nie powinno budzić wątpliwości, a stosowne dokumenty złożone zostały do sprawy w K.. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku syna wnioskodawcy. W dniu 4 września 2009 r. do Wojewody D. wpłynęło skierowane do Ministra Skarbu Państwa zażalenie L. W. na bezczynność Wojewody D. Postanowieniem z dnia 23 października 2009 r. Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie L. W. za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie D. termin 4 miesięcy do rozpatrzenia sprawy, liczony od dnia zwrotu akt sprawy. W dniu 15 października 2009 r. L. W. złożył za pośrednictwem Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody D. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W złożonej skardze L. W. zwrócił uwagę na ponad roczny czas prowadzenia sprawy, w którym to czasie organ nie zawiadomił skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, a także nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 30 grudnia 2009 r. Wojewoda D. ponownie wezwał do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie: - dowodów potwierdzających wszystkie miejsca zamieszkania G. Ł.; - oświadczenia D. S. z dnia 10 kwietnia 2008 r. o zrzeczeniu się przez nią prawa do rekompensaty na rzecz L. W. - uzupełnione o jej podpis poświadczony notarialnie, przez pracownika administracji publicznej lub pracownika polskiej placówki konsularnej; - dowodów potwierdzających posiadanie przez D. S. obywatelstwa polskiego w dniu złożenia przez nią w/w oświadczenia o zrzeczeniu, (np. kserokopia dowodu osobistego lub paszportu, który był ważny w dniu 10 kwietnia 2008 r.). Wojewoda D. wskazał także na wątpliwości związane z ustaleniem wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wraz z wezwaniem organ administracyjny pouczył stronę, że w przypadku nieuzupełnienia dokumentów we wskazanym terminie i braku wniosku o zawieszenie postępowania, wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Natomiast odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w sprawie nie zachodzi stan bezczynności ze strony organu, ponieważ Wojewoda nie ma możliwości podjęcia kolejnych czynności zmierzających do wydania decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę, dopóki strona nie uzupełni wszystkich braków formalnych wniosku, wskazanych w pismach kolejno z dnia 23 czerwca 2009 r. i 30 grudnia 2009 r. Pismem procesowym z dnia 12 marca 2010 r. syn skarżącego szczegółowo odnosząc się do stanowiska Wojewody D. zawartego w wezwaniu z dnia 30 grudnia 2009 r. wskazał, że wzywanie do złożenia wyjaśnień dotyczących "zniszczenia przez Niemców" stoi w jaskrawej sprzeczności z opisem biegłego (według dzisiejszych standardów z pewnością lapidarnym) umieszczonym w tej samej rubryce, więc precyzyjnym określeniem mogło być tylko słowo uszkodzony. Odnosząc się do żądania określenia czasu dokonania zniszczeń, zwrócił uwagę na powszechnie znaną wszystkim wiedzę historyczną terenów wschodnich II RP. Mając taką wskazówkę biegłego z opisu "przez Niemców" nietrudno wyciągnąć wniosek, że uszkodzenie mogło nastąpić po ataku Niemców na ZSRR w czerwcu 1941 r. Taką wiedzę ponadto mógł posiąść biegły tylko od właściciela nieruchomości tj. G. Ł. Również dopominanie się o poświadczenie przez D. S. oświadczenia z dnia 10 kwietnia 2008 ocenione zostało za bezzasadne, ponieważ powyższa data na druku oświadczenia mogła zostać podpisania w obecności urzędnika Konsulatu RP w K.. Syn skarżącego zwrócił uwagę, że 10 kwietnia 2008 r. D. S. podpisywała również w Konsulacie druk wniosku o rekompensatę skierowany do Wojewody W. i do dzisiaj widać znak stempla Konsulatu RP. Autor pisma poinformował także, że siostra D. S. mieszka w Niemczech od 1983 r. i jest wyłącznie obywatelką Polską, więc dysponuje jednym paszportem i tylko polskim. Podpisała oba dokumenty w Konsulacie i przesłała do ojca L. W.. Odnosząc się do żądania przedstawienia historii zamieszkania G. Ł. i L. W., zwrócił uwagę, że historię zamieszkania, podobnie jak pozostałych zainteresowanych osób, sporządził Urząd Miejski w K. i zgodnie z wymogami pisma Wojewody W. z dnia 23 listopada 2007 r. została złożona w Urzędzie. W przypadku potwierdzeń zamieszkania G. Ł. dostarczone zostały dwa oryginalne dokumenty wystawione przez biura meldunkowe. Pierwszy pochodził z O. Ś. drugi z K., z ostatniego miejsca zamieszkania do zgonu w 1951 r. Wcześniej przed zamieszkaniem w O. Ś. G. Ł. wraz z córką M. przebywał - po przybyciu do Polski - w Punkcie Repatriacyjnym w T. co potwierdza oryginalny dokument. Ustosunkowując się natomiast do żądania uzupełniania danych adresowych E. W., pełnomocnik skarżącego uznał, że działanie organu w tym zakresie świadczy o tym, że przez cały czas prawie dwóch lat nikt tak naprawdę "nie pochylił się" rzetelnie nad aktami. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm), na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 przywołanej ustawy) oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego wyżej § 2 art. 3 omawianej ustawy. Sprawując kontrolę administracji publicznej w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem bezczynności Wojewody D. polegającej na niewydaniu decyzji w sprawie z wniosku L. W. dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich poprzedników prawnych nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z bezczynnością organu mamy do czynienia gdy, w prawnie ustalonym terminie, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie albo gdy wprawdzie prowadził postępowanie ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie określonym k.p.a. decyzji, postanowienia bądź innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd. Materia związana z realizacją wskazanego wcześniej wniosku uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą. W myśl art. 5 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Powyższe oznacza, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. ze zmianami wynikającymi z przepisów przywołanej ustawy. W szczególności wskazać należy na przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Podkreślenia wymaga zatem, że bezczynność organu istnieje zaraz po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył (por. J. Zimmermann, glosa OSP 2000/6/87). Przywołane przepisy stanowią generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszelkich spraw w postępowaniu administracyjnym – w tym również spraw dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty. Terminy dwumiesięczne oraz miesięczne traktuje się jako terminy maksymalne. Ze względu na stopień skomplikowania spraw, w przypadku potwierdzenia prawa do rekompensaty możliwe jest również stosowanie terminów dwumiesięcznych. Z przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od roku 2008. Wnioskiem z dnia 14 maja 2008 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2008 r. Wojewoda W. przekazał według właściwości sprawę Wojewodzie D.. Dalsza analiza przedłożonych akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że po przekazaniu sprawy postępowanie nie było prowadzone właściwie. Przede wszystkim zauważyć należy, że do podjęcia pierwszych czynności przez Wojewodę D. doszło dopiero po monitach skarżącego. Pierwsza czynność Wojewody D. po przekazaniu sprawy miała miejsce dopiero w dniu 29 czerwca 2009 r. Oznacza to, że przez okres jednego roku organ prowadzący sprawę nie zawiadomił skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, a także nie wyznaczył nowego terminu jej załatwienia. Zauważyć należy także, że sprawa nie została załatwiona także w terminie wyznaczonym w postanowieniu Ministra Skarbu Państwa z dnia 23 października 2009 r. Oceniając zatem postępowanie Wojewody D. nie sposób nie zauważyć, że prawie przez półtora roku organ nie podejmował czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku z własnej inicjatywy. Dopiero na skutek kolejnych interwencji skarżącego, organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia dowodów, określając które z dokumentów wymienionych w art. 6 ustawy należy złożyć w zakreślonym terminie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Po udzieleniu odpowiedzi przez skarżącego Wojewoda D. nadal nie podejmował w sprawie czynności. Także po wniesieniu skargi do Sądu, ponownie wezwał skarżącego do złożenia w zasadzie tych samych dokumentów. W kierowanych do skarżącego wezwaniach organ zawarł pouczenie, dotyczące skutków procesowych braku zastosowania się do wezwania w postaci pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W tym miejscu wskazać należy, że orzecznictwie sądowadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie przewiduje załatwienia sprawy przez pozostawienia pisma bez rozpoznania. Taka forma załatwienia sprawy przewidziana jest w art. 64 § 2 k.p.a. przy czym podkreśla się, że przepis ten służy wyłącznie usunięciu braków formalnych podania wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz dołączonych dokumentów. Nie można go też stosować na etapie uzupełniania materiału dowodowego w sprawie, gdyż ten etap wkracza już w fazę merytorycznego rozpoznania wniosku. Natomiast przywołany w wezwaniu art. 6 ust. 6 ustawy z 8 lipca 2005 r. nakazuje wojewodzie wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku, jeżeli nie spełnia on wymogów określonych w ust. 1 -3 tego przepisu w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Przepis ten nie przewiduje jako skutku nieuzupełnienia wniosku pozostawienia go bez rozpoznania. Załączniki wskazane w ww. przepisie mają charakter dowody a nie formalny, dlatego wskazuje się, że nie są to wymagania formalne wniosku, które uprawniałby organ do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2009 r. II SAB/Łd 68/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. I SAB/Wa 83/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r. I SAB/183/07; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2009 r. II SAB/Bd 41/09 – dostępne nsa.gov.pl). Akceptując prezentowane wyżej stanowisko, należy w konsekwencji zgodzić się z poglądem, że po upływie sześciomiesięcznego terminu wyznaczonego w wezwaniu wystosowanym na podstawie art. 6 ustawy, organ obowiązany jest załatwić sprawę w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Jeżeli na skutek wezwania strona dokumentów nie składa, lub też złożone dokumenty nie spełniają określonych wymogów, to stanowi to podstawę do rozstrzygnięcia na podstawie dotychczas zgromadzonych dowodów, w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. Zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważania, czy w występującym stanie faktycznym na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwienia spraw danego rodzaju i czy zostały one dochowane. Sprawa w której wniesiona została rozpatrywana przez Sąd skarga na bezczynność bezsprzecznie podlega załatwieniu w formie orzeczenia (w pierwszym etapie w formie postanowienia na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r, zaś w drugim etapie decyzji w oparciu o art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, ewentualnie w formie decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ust. 2 tej ustawy). Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty lub w inny sposób kończy postępowanie. Rozstrzygając taką sprawę, na podstawie posiadanych dowodów poddanych swobodnej ocenie, organ winien ocenić spełnienie przez wnioskodawcę wymogów określonych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy i wydać stosowne orzeczenie. Przedstawiony Sądowi materiał dowody wskazuje, że po upływie terminu wyznaczonego przez Ministra Skarbu Państwa organ nie podjął żadnych skutecznych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, ograniczając się jedynie do wystosowania kolejnego wezwania. Stwierdzić zatem należy, że wniosek pochodzący od skarżącego do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd, nie został rozpoznany stosowanie do obowiązujących przepisów przez wyczerpanie dyspozycji art. 104 k.p.a. W konkluzji uprawnione jest więc twierdzenie, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w terminach zakreślonych art. 35 k.p.a. zatem pozostaje w bezczynności. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd uwzględnił skargę na bezczynność i na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanego aktu.