I SA/Wa 44/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących B. G. i J. G. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 44/10 Uzasadnienie B. i J. G. wnioskiem z dnia 23.07.2008 r. zwrócili się do Burmistrza Miasta O. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] w O., składającej się z działki nr [...] o powierzchni [...] m2, w prawo własności. Decyzją z dnia [...].01.2009 r. nr [...] Burmistrz Miasta O. odmówił przekształcenia użytkowania wieczystego zarówno w stosunku do wnioskowanej działki nr [...] o pow. [...] m2, jak i innej działki nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowe działki zostały oddane wnioskodawcom w użytkowanie wieczyste w celu budowy pawilonu usługowego, w którym miał się mieścić [...]. Takie przeznaczenie nieruchomości wyklucza możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, o czym przesądza ustawa z dnia 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm – dalej jako ustawa o przekształceniu z 2005 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją nr [...] z dnia [...].02.2009 r. uchyliło odmowną decyzje organu I instancji z dnia [...].01.2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] (poprzedni numer [...]) przez Sąd Rejonowy w O. ma ona przeznaczenie "pod zabudowę domem mieszkalnym", a cel mieszkaniowy uzasadnia przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta O. decyzją nr [...] z dnia [...].04.2009 r. powtórnie odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] we własność. Nie podzielił przy tym poglądu SKO, że zapis w księdze wieczystej o przeznaczeniu działki pod zabudowę domem mieszkalnym daje podstawę do przekształcenia, ponieważ inne dowody wskazują na odmienne przeznaczenie nieruchomości. I tak, akt notarialny z dnia [...].11.1983 r. Rep. [...] o ustanowieniu użytkowania wieczystego wspomina o budowie budynku usługowego, co potwierdza także zachowana dokumentacja budowlana. W szczególności chodzi o decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z 1982 r. oraz decyzję z 1983 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy zespołu pawilonów handlowo usługowych, wydane na wniosek Cechu Rzemiosł Różnych, którego wnioskodawcy byli członkami. Chociaż decyzja o pozwoleniu na budowę dla Państwa G. nie zachowała się (nie dysponują nią również wnioskodawcy), to w rejestrze pozwoleń na budowę znajduje się zapis o wydaniu w dniu [...].01.1984 r. pozwolenia na budowę pawilonu usługowego dla B. i J. G. Cel usługowy wyklucza zaś przekształcenie, na gruncie ustawy z 2005 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i J. G. W odwołaniu tym podnieśli, że obydwie działki oddane im w użytkowanie wieczyste (w 1983 r. działka nr [...] o pow. [...] m2 i w 1990 r. działka nr [...] o pow. [...] m2) stanowią jedną całość gospodarczą. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalno - usługowym, a druga z działek o pow. [...] m2 została im przyznana na "poprawienie warunków zagospodarowania działki głównej". Dlatego za nielogiczne uważają, że działkę nr [...] o pow. [...] m2 organ I instancji uznaje za przeznaczoną na cele mieszkaniowe, a drugiej z działek przypisuje cel komercyjny. Burmistrz nie bierze przy tym pod uwagę faktycznego (rzeczywistego) sposobu korzystania z budynku, który w 77 % wykorzystywany jest na cele mieszkalne, a tylko ok. 23 % jego powierzchni służy celom usługowym. Jako dowód odwołujący przedstawili rzuty poszczególnych kondygnacji budynku wykonane przez uprawnionego architekta, na których zaznaczono powierzchnię wykorzystywaną na cele mieszkaniowe i usługowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. rozpatrując powtórnie sprawę na skutek odwołania, decyzją z dnia [...].07.2009 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie SKO wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności winno być poprzedzone bezspornym ustaleniem charakteru zabudowań na dzień wejścia w życie ustawy o przekształceniu z 2005 r. Nie jest przy tym istotny pierwotny cel zabudowania nieruchomości. O charakterze zabudowy przesądzić zaś powinna klasyfikacja budynku zawarta w ewidencji gruntów i budynków na dzień [...].10.2005 r. Rozpatrując po raz trzeci sprawę Burmistrz Miasta O. decyzją z dnia [...].09.2009 r. nr [...] odmówił przekształcenia we własność prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Stosując się do wskazań SKO, na podstawie kartoteki budynków i lokali ustalił, że budynek posadowiony na tej działce ma w kartotece zapisaną funkcję usługową, dlatego też odmówił przekształcenia. W odwołaniu od tej decyzji B. i J. G. wskazali na argumenty identyczne z tymi, które podnosili we wcześniejszej fazie postępowania (m. in. faktyczny sposób wykorzystywania budynku głównie do celów mieszkaniowych) oraz dodatkowo zauważyli, że decyzją Burmistrza Miasta O. nr [...] z dnia [...].05.2009 r. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] m2 zostało przekształcone we własność, zgodnie z ich wnioskiem, co tym bardziej czyni niezrozumiałym postępowanie organu I instancji w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją nr [...] z dnia [...].11.2009 r. tym razem utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zgodnie z wcześniejszymi własnymi wskazaniami uznało dowód z kartoteki budynków i lokali o handlowo - usługowym charakterze zabudowy działki nr [...], przypisując ewidencji gruntów i budynków przesądzające znaczenie w tej kwestii, jako że jest to – zdaniem SKO – urzędowe źródło informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Taki charakter zabudowy potwierdza też pierwotna dokumentacja budowlana z lat 1982 - 84, o której była mowa w poprzedniej decyzji organu I instancji z dnia [...].04.2009 r. Wnioskodawcy nie spełnili więc przesłanki przekształcenia w postaci zabudowy na cele mieszkaniowe, zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z 2005 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli B. i J. G. Skarga zawiera argumenty tożsame z tymi, które były podnoszone w odwołaniach i zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z 2005 r. oraz art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga ma uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Powołana ustawa nie definiuje sama, co należy rozumieć przez nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji przyjął, że decydujące znaczenie ma tutaj klasyfikacja obiektu budowlanego wynikająca z kartoteki budynków i lokali prowadzonej w ramach ewidencji gruntów i budynków (rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Zdaniem sądu, wobec braku ustawowej definicji "zabudowy na cel mieszkaniowy", ocena charakteru zabudowy musi być na tyle otwarta, aby żadne formalne kryteria, do których ustawa nie odsyła, nie przekreśliły ogólnego celu ustawy, jakim jest między innymi wsparcie stabilności stosunków prawnych służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. W szczególności ocena taka nie może abstrahować od faktycznego sposobu wykorzystywania zabudowanej nieruchomości, która ma być przedmiotem przekształcenia. Ustawa nie wymaga, aby budynek miał przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe. Do zaliczenia budynku jako mieszkalnego wystarczy – jak określa się to do celów statystycznych – aby "co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej była wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem" (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30.12.1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) – Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.). Odwołanie się pomocniczo do tego rozporządzenia przy określaniu charakteru zabudowy przy przekształcaniu użytkowania wieczystego we własność dopuścił także NSA w wyroku z dnia 27.11.2008 r. I OSK 1814/07. Skarżący w odwołaniach i w skardze do WSA wskazywali na dokumenty (rzuty kondygnacji budynku), z których miałoby wynikać, że 77 % powierzchni budynku wykorzystywana jest do celów mieszkalnych. Organy rozstrzygające sprawę nie podjęły jednak tego wątku w postępowaniu i nie przeprowadziły dowodów, które mogłyby potwierdzić lub zaprzeczyć twierdzeniom skarżących na temat sposobu wykorzystania budynku. Nie przeprowadzono możliwych w takiej sytuacji dowodów z oględzin, z opinii biegłego. Wpływ na charakter zabudowy, przy wątpliwościach co do sposobu wykorzystywania budynku, może mieć również to, gdzie znajduje się centrum życiowe skarżących i gdzie realizują oni potrzeby mieszkaniowe swoje oraz rodziny. Takich ustaleń również w postępowaniu zabrakło. Zaniechania organu prowadzącego postępowanie, co do wyjaśnienia powyższych okoliczności, naruszają szereg przepisów K.p.a., w tym art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przekłada się to również na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z 2005 r., gdyż organ nie ustalił w sposób właściwy przesłanek przekształcenia. Skarżący słusznie podnoszą też, do czego organ się nie odniósł, że niezrozumiałe i nielogiczne jest dla nich zachowanie organu, który spośród dwóch działek stanowiących jedną całość gospodarczą, jedną uznał za przeznaczoną na cel mieszkaniowy i dokonał przekształcenia użytkowania wieczystego we własność (w odniesieniu do działki nr [...]), a drugą uznał za usługową (działka nr [...]) i odmówił takiego przekształcenia. Takie postępowanie organu, bez wyjaśnienia przyczyn zróżnicowania treści rozstrzygnięć, może naruszać zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji musi przeprowadzić postępowanie dowodowe, które potwierdzi lub wykluczy mieszkaniowy charakter zabudowy na działce nr [...], stosując pomocniczo kryteria zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30.12.1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) – Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm. W razie wątpliwości pomocne będzie też ustalenie, czy na spornej nieruchomości skarżący realizują potrzeby mieszkaniowe swoje lub rodziny. W zależności od wyników postępowania dowodowego, niezbędne będzie też wyjaśnienie w tym kontekście rozstrzygnięcia zapadłego w stosunku do działki nr [...]. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.