II SA/Bd 135/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik ( spr ) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi K. i T. F., E. R. oraz J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz skarżących K. i T. F. solidarnie kwotę 500 ( pięćset ) złotych, skarżącej E. R. kwotę 500 ( pięćset ) złotych i skarżącego J. Z. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na wniosek Z. F. Burmistrz Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] ustalił, powołując się na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie pawilonu handlowego z parkingiem, wjazdami oraz drogami wewnętrznymi na terenie działki nr 377/7 oraz części działek nr 559/10 i 403/5 położonych w R. przy ul. [...]. W decyzji sprecyzowano warunki i wymagania dotyczące m.in. kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i ochrony interesów osób trzecich oraz wynikające z przepisów odrębnych – art. 82 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia decyzji, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygając w przedmiocie warunków zabudowy terenu, którego część stanowi koryto przepływu wielkich wód powodziowych o prawdopodobieństwie występowania 1%, wydano po zbadaniu spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków, oraz dokonaniu uzgodnień z Zarządem Dróg Wojewódzkich w B., Starostą [...] oraz Kujawsko – Pomorskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych - Biuro Terenowe w L. Odwołania od powyższej decyzji uzupełnione dodatkowymi pismami wnieśli K. i T. F. (jako właściciele samodzielnego lokalu mieszkalnego nr 21 i udziału w budynku nr 7/9 oraz udziału w działce nr 375/1 położonych przy skrzyżowaniu ul. [...] i [...] w R.), J. Z. (jako współwłaściciel zabudowanej działki nr 376/3 przy ul.[...]), E. R. (jako właścicielka zabudowanej działki nr 378/11 przy ul.[...]) oraz K. – D. Spółdzielnia Handlowa w R. (jako właściciel samodzielnego lokalu użytkowego i udziału w budynku nr 7/9 oraz udziału w działce nr 375/1 położonych przy skrzyżowaniu ul. [...] i [...]). Wszystkie odwołania zawierały tożsame zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa, naruszenia art. 53 ust. 3 wymienionej ustawy poprzez niedokonanie rzetelnej analizy koniecznych lub dopuszczalnych zmian w ukształtowaniu terenu z uwzględnieniem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, a nadto – naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie im jako stronom czynnego udziału w postępowaniu. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji odwołujący domagali się jednocześnie przyznania im statusu stron postępowania w oparciu o art. 28 kpa. Uzasadniając odwołania wyżej wymienieni podnieśli, że działka nr 377/7 w studium unormowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. została w 100% powierzchni uznana za teren nie nadający się do zabudowy z uwagi na spadki terenu, bądź na nierówność gruntu i wysoki poziom wód gruntowych, a nadto jej część stanowi naturalny teren zalewowy rzeki R., określany w dokumentach planistycznych jako korytarz ekologiczny objęty uwarunkowaniami programu Natura 2000. Z kolei działka nr 559/10 stanowi w całości tego rodzaju teren zalewowy i na jej części przyległej do działki 377/7 utrzymuje się całoroczne rozlewisko. Natomiast działka 403/5 to rów przeciwzalewowy i przeciwpowodziowy tworzący wraz ze wspomnianym rozlewiskiem na działce 559/10 oraz łączącymi się z działką 559/10 rowami na działkach 403/6 i 403/7 jednolitą ochronę działek sąsiednich z terenami zalewowymi. Poza tym teren wymienionych działek stanowi naturalne zlewisko dla wód opadowych i roztopowych. Według odwołujących się w celu realizacji planowanej inwestycji konieczne jest nasypanie na objętym nią terenie gruntu do jednolitego poziomu, co musi spowodować zamianę stosunków gruntowo- wodnych na działkach sąsiadujących z działkami nr 403/6, 403/7, 403/5, 559/6, 559/10 i dalszych. Ich zdaniem, w związku z powyższym w decyzji nie dokonano należytej analizy zakresu koniecznych lub dopuszczalnych zmian ukształtowania terenu pod kątem ochrony interesów osób trzecich (nie określono wystarczająco warunków zapobiegania skutkom jakie może spowodować realizacja inwestycji –art. 54 pkt 2 lit. d ustawy). Jak wskazali odwołujący się zabudowa działek objętych inwestycją spowoduje zakłócenie stanu naturalnego rozlewiska oraz ciągu ochronnego przed zalewaniem i podwoziami, skutkując podniesieniem poziomu wód gruntowych na ich nieruchomościach i zawilgoceniem budynków. K. – D. Spółdzielnia Handlowa przy tym podała, iż jest właścicielem znacznej części piwnic, w których przechowuje się towary, zaś E. R. dodatkowo jako skutek zmiany stosunków wodnych wskazała dodatkowo zalewanie jej działki. W ocenie odwołujących się zamierzenie inwestycyjne z powyższych przyczyn zmieni stosunki gruntowo-wodne przez podniesienie poziomu wód gruntowych na całym obszarze rejonu skrzyżowania i ciągu ulic [...] i [...]. Według odwołujących się realizacja inwestycji nadto nie tylko zmniejszy obszar stanowiący obecnie miejsce retencjonowania wody w wyniku podwyższenia terenu w jej obrębie, lecz również poprzez zwiększenie się utwardzonych powierzchni (parkingi dach obiektu) odprowadzone z nich wody opadowe i roztopowe będą silniej podtapiały m.in. ich nieruchomości, co jest równoznaczne z bezpośrednią ingerencją w sferę ich prawa własności i tak jak wtargnięcie na cudzy grunt jest zakazane przepisem art. 140 Kc, który uprawnia właściciela do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób. Ponadto część terenu pod inwestycję wykorzystywana jest jako element systemu odprowadzania wód deszczowych i roztopowych (m.in. działka nr 403/7 jest łączenie z działką 403/5 publicznym rowem odprowadzającym) a decyzja nie reguluje spraw z zakresu uporządkowania gospodarki wodami opadowymi na działce 559/10 wraz z przyległymi rowami, co także oznacza pominięcie ochrony interesów osób trzecich oraz wymagań ochrony środowiska w powiązaniu z art. 144 Kc. K. i T. F., K. – D. Spółdzielnia Handlowa i J. Z. dodatkowo zarzucili, że w decyzji nie ustalono warunków zabezpieczenia działek sąsiednich przed skutkami robót budowlanych na działkach 559/10 i 403/5, które mogą wpłynąć na stabilność stoków doliny zalewowej, z którymi graniczą ich nieruchomości. Niezależnie od oddziaływania na ich nieruchomości planowanej instytucji przez zmianę stosunków gruntowo-wodnych, sąsiedztwo dużego marketu handlowego, zdaniem wszystkich odwołujących się narazi ich na imisje hałasu i spalin. Nadto lokalizacja pawilonu handlowego z dużym parkingiem wpłynie na obniżenie wartości stanowiących ich własność lokali i nieruchomości. Oddziaływanie przyszłej inwestycji na własność odwołujących się obejmuje poza tym skutki dla ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie formy użytkowania odmiennej od tej, jaka jest przypisana ich nieruchomości, co może być uzasadnieniem do zabudowy pozostałej części nieruchomości w podobny sposób w przyszłości. K. – D. Spółdzielnia Handlowa podkreśliła dodatkowo wpływ sąsiedztwa dużego pawilonu handlowego na zasadność funkcjonowania w strukturze przestrzennej handlu detalicznego w R. należącego do niej lokalu użytkowego. Również naruszony zostanie interes właścicieli innych istniejących lokali handlowych w wyniku pojawienia się obiektu dysponującego niewspółmiernie większą powierzchnią sprzedażową. K. i T. F., J. Z. oraz K. - D. Spółdzielnia Handlowa powołali się na bezpośrednie sąsiedztwo stanowiących ich własność działek lub działek, w których mają udziały z przeznaczoną pod zabudowę działkę inwestora nr 377/7 poprzez należącą do tegoż inwestora działkę nr 377/6, a nadto K. i T. F. i Spółdzielnia - na posiadaną służebność przejazdu i przechodu przez przyległą do działki nr 377/6 działkę nr 375/2. Z kolei E. R. wskazała, że skoro jej działka 378/11 graniczy z działką 403/7 (rów), a do niej przylega działka nr 559/10 należąca do tego samego podmiotu - gminy miejskiej R., do działki 403/7 i 559/10 stanowią jedną nieruchomość, a zatem sąsiaduje bezpośrednio z działką objętą inwestycją. Poza tym E. R. podała, że wniosła 21 maja 2009 r. do sądu pozew o uzgodnienie stanu prawnego działki nr 377/7 z rzeczywistym stanem prawnym w oparciu o dokumenty, które dowodzą jej praw jako właścicielki do tej nieruchomości. Reasumując według odwołujących się zarówno bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji, jak i położenie działek nr 375/1, 376/3 i 378/11 w strefie oddziaływania inwestycji uzasadniały przyznanie im statusu stron postępowania w sprawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tejże inwestycji, lecz za takowe nie zostali przez organ I instancji uznani. Niezależnie od powyższego odwołujący się zarzucili, że zaskarżona decyzja umożliwia lokalizację obiektu, który w formie architektonicznej, skali urbanistycznej oraz funkcji nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa wymaganych przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w jego sąsiedztwie znajdują się budowla sakralna i budynki mieszkaniowe, a w nieco większej odległości budynki mieszkalne wielorodzinne w części parterowej przeznaczone na działalność handlową, budynki administracji i cmentarz. Wszyscy odwołujący się wreszcie podnieśli, że jedynym sposobem ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji winna być procedura opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, a nie kształtowanie przestrzeni w drodze indywidualnej decyzji. W toku postępowania odwoławczego wpłynął do organu II instancji zbiorowy protest mieszkańców ulicy [...] przeciwko wydaniu decyzji ustalającej warunki dla budowy pawilonu handlowego. Na wezwanie do wykazania interesu prawnego do udziału w postępowaniu nie odpowiedzieli J. i T. P., H. i A. P., D. i J. W. oraz S. G. Natomiast E. i J. B., S. C. i F. D. podnieśli argumenty tożsame z argumentami pozostałych odwołujących się, przy czym ta ostatnia wywiodła swoje prawa z faktu zamieszkiwania. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] nr [...] umorzyło postępowanie drugoinstancyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa stwierdzając, że odwołujący się nie wykazali interesu prawnego lub obowiązku będącego przesłanką uznania ich za strony postępowania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż żaden z podmiotów odwołujących się nie graniczy bezpośrednio z planowaną inwestycją. Na podstawie okoliczności, iż działka odwołującego się graniczy z działką, która z kolei sąsiaduje z działką – terenem inwestycji i obydwie te działki stanowią własność tego samego podmiotu, nie można, zdaniem organu, wywodzić, że są one jedną nieruchomością, a w konsekwencji – że działka odwołującego się graniczy bezpośrednio z planowaną inwestycją. Każda bowiem działka jest wyodrębniona geodezyjnie i dla ustalenia sąsiednich nieruchomości znaczenie mają poszczególne działki a nie ich właściciele. Nadto, jak podniósł organ odwoławczy, nie jest trafnie stwierdzenie K. – D. Spółdzielni Handlowej, że decyzja organu I instancji winna uwzględniać interes właścicieli wszystkich istniejących lokali handlowych. Argumentacja ta wyraźnie wskazuje na interes faktyczny Spółdzielni jako właściciela lokalu handlowego, a nie wymagany przepisem art. 28 kpa interes prawny. Nie jest także, w świetle tego przepisu, prawidłowe stosowanie automatyzmu w odniesieniu do interesu prawnego generalnie do wszystkich osób zamieszkujących pobliskie nieruchomości, co proponują wszyscy odwołujący się. Według organu poza tym za interes prawny nie mogą być uznane hipotetyczne obawy odwołujących się co do przewidywanego w przyszłości ewentualnego naruszenia stosunków wodnych, gdyż cechą interesu prawnego jest jego realność – musi istnieć w dacie stosowania danych norm prawnych. Interes prawny przy tym musi być oparty na przepisach prawa materialnego i być wykazany przez stronę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę w sprawie. Ze względu na to, że przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują pojęcia oddziaływania inwestycji, pomocny może być tu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który określa, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających w związku z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zdaniem organu żadne przepisy prawne nie zawierają unormowań, z których wynikałoby oddziaływanie planowanej inwestycji poza teren objęty wnioskiem w sposób ograniczający korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Również odwołujący się nie wskazali przepisu, z którego można by wywieść ich interes prawny. Tymczasem, jak podkreślił organ, oprócz wnioskodawcy i właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, do kręgu stron postępowania mogą być zaliczeni właściciele lub wieczyści użytkownicy gruntów dalej położonych tylko wówczas, gdy znajdują się one w granicach oddziaływania inwestycji. Według organu oddziaływanie przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działek inwestora. Jak wreszcie podkreślił organ odwoławczy, poza tym obawy co do wykonania inwestycji w sposób zagrażający bezpieczeństwu nieruchomości sąsiednich nie uzasadniają bycia stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, gdyż sposób realizacji inwestycji, jej zgodność z prawem budowlanym i innymi przepisami jest przedmiotem postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. K. i T. F., J. Z. oraz E. R. odrębnymi pismami procesowymi zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...]. Skarżący zarzucili, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 28 kpa w związku z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego w wyniku niewłaściwej oceny przez SKO powołanych przez nich argumentów przemawiających za przyznaniem im przymiotu stron w postępowaniu administracyjnym. Nadto zarzucili organowi II instancji nie uwzględnienie wskazanych przez nich w odwołaniu naruszeń prawa obarczających decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...]. Skarżący podtrzymali prezentowane wcześniej w odwołaniu stanowisko co do bezpośredniego sąsiedztwa stanowiących ich własność działek oraz działki, w której mają udział (dotyczy K. T. F.) z terenem, na którym planowana jest inwestycja. J. Z. w tym zakresie podniósł, że objęcie inwestycją części nieruchomości nie powinno przesądzać o wyeliminowaniu z postępowania właścicieli nieruchomości na które inwestycja ta będzie oddziaływać. Wszyscy skarżący ponowili też zawartą w odwołaniu argumentację wskazującą na pozostawanie ich nieruchomości w zakresie oddziaływania inwestycji, a tym samym uzasadniającą przyznanie im statusu stron postępowania. Zdaniem skarżących powyższe oddziaływanie obejmuje skutki środowiskowe oraz skutki dla ładu przestrzennego poprzez zmianę charakteru użytkowania sąsiednich nieruchomości wbrew zasadom dobrego sąsiedztwa. Planowana inwestycja wpłynie niekorzystnie na sposób wykonywania prawa własności w stosunku do działki J. Z. poprzez wprowadzenie formy użytkowania odmiennej od przypisanej tej nieruchomości, jaką jest funkcja mieszkalno – wypoczynkowa (naruszone zostanie prawo do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem). Nadto według J. Z. i małż. F. zgoda na wnioskowaną lokalizację dużego obiektu handlowego może być uzasadnieniem do zabudowy w podobny sposób pozostałych części nieruchomości inwestora oraz działki nr 559/10, co spowoduje istotne zachwianie dotychczasowych relacji pomiędzy poszczególnymi elementami zagospodarowania przestrzennego omawianego obszaru. Niezależnie od tego wyżej wymienieni podnieśli, że tracąc dotychczasowe walory użytkowe mieszkanie w budynku przy ul. [...] oraz działka nr 376/3 stracą jednocześnie na wartości, zaś E. R. jako przyczynę zmniejszenia wartości swej nieruchomości wskazała emisję spalin i hałasu z parkingu przy omawianym obiekcie. Sąsiedztwo dużego parkingu handlowego, w ocenie J. Z. i małż. F., naruszy też dotychczasowe walory krajobrazowe doliny rzeki R. Podobnie, jak w odwołaniu skarżący zwrócili uwagę, że w decyzji Burmistrza [...] nie ustalono warunków zabezpieczenia działek sąsiednich przed skutkami robót budowlanych prowadzonych na części działek nr 559/10 i 403/5 (rów), które wykorzystywane są łącznie z rowem na działce 403/7, do odprowadzania wód deszczowych i roztopowych. Poza tym teren ten położony jest w dolinie rzeki R. w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego i stan wód rzeki wpływa na poziom wód gruntowych. Tymczasem w wyniku regulacji inwestycji po podniesieniu terenu zmniejszy się obszar stanowiący miejsce retencjonowania wody, a zwiększą się powierzchnie utwardzone (parkingi i dach obiektu), z których odprowadzane będą wody opadowe i roztopowe, co skutkować będzie silniejszym podtapianiem sąsiednich, w tym należących do skarżących nieruchomości. E. R. przy tym podała, że już obecnie w następstwie nieznacznego podniesienia terenu na przyległej działce 378/10, część jej nieruchomości w większym stopniu przez dłuższy okres roku jest podmoknięta. Jak podnieśli skarżący planowana inwestycja narazi ich nieruchomości na imisje w postaci hałasu, spalin, naruszenia stosunków wodnych z konsekwencją zalewania lub zawilgocenia, co jest zabronione w art. 140 i 144 kc, zaś posiadanie interesu prawnego o którym mowa w art. 28 kpa może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego lecz także przepisów prawa cywilnego. E. R. powołała się nadto w skardze ponownie na zawisłą w sądzie cywilnym sprawę o uregulowanie zapisu w księdze wieczystej dot. własności działki nr 377/7, na której ma być realizowana główna część inwestycji, z rzeczywistym stanem prawnym. Dodatkowo skarżący wskazali na naruszenie przy wydawaniu decyzji I instancji zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o ich oddalenie powołując się na stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc ocenia, czy wydając decyzję organ nie naruszył prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu wpływającym na jej treść. W postępowaniu sądowym nie mogą być zatem brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej. Poza tym w myśl art. 134 § 1 ustawy, z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd nie będąc przy ocenie legalności co do zasady związany granicami skargi, to jest mając obowiązek wykraczania poza podnoszone w skardze zarzuty i reagowania na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kontrolowanej decyzji, jest jednak związany granicami sprawy. Granice zaś sprawy w zakresie orzekania wyznacza, jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, jej przedmiot przez który należy rozumieć treść określonych praw i obowiązków oraz ich podstawę faktyczną i prawną. Oznacza to, że rozpoznając skargę sąd nie może wykraczać swoimi ocenami prawnymi poza granice sprawy określone przez przedmiot zaskarżonej konkretnej decyzji, a zatem ogranicza się do zbadania legalności tejże decyzji niezależnie od tego, czy rozwiązanie problemów podnoszonych przez osobę skarżącą wykracza poza zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie. Ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest decyzja o organu II instancji umarzająca z przyczyn podmiotowych postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce 377/7 i części dwóch innych działek, kontrola sądu, o której mowa w art. 1 § 2 wskazanej wyżej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. sprowadzona była do legalności oceny, iż skarżącym nie przysługuje przymiot stron w postępowaniu administracyjnym w powyższej sprawie. Kontroli sądu nie podległa natomiast zgodność z prawem samej decyzji o warunkach zabudowy. Nie istniały też podstawy do ustosunkowania się do odnoszących się do tej decyzji zarzutów odwołań (naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) przez organ II instancji jako pochodzących od podmiotów, które nie mogą brać udziału w postępowaniu. Obligowany byłby natomiast do nich się odnieść gdyby nie stwierdził przeszkód do merytorycznego rozpoznania środków odwoławczych. Wniesione skargi w zakresie, w jakim Sąd władny był je rozpoznać, zasługują na uwzględnienie. Stosownie do wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego reguł organ II instancji zobowiązany jest do zbadania w pierwszej kolejności dopuszczalności wniesionego odwołania zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że o ile możliwość zaskarżenia decyzji organu I instancji w zakresie przedmiotowym (w tym co do zachowania terminu do wniesienia odwołania) podlega badaniu w ramach czynności wstępnych, to ustalenie, czy odwołanie pochodzi od uprawnionego podmiotu jest dokonywane na początku kolejnej fazy postępowania drugoinistancyjnego, to jest po przystąpieniu do rozpoznania odwołania przy uwzględnieniu stanu faktycznego wynikającego z dowodów zgromadzonych przez organ I instancji, w razie potrzeby uzupełnionego zgodnie z art. 136 kpa. Zbadanie legitymacji podmiotów wnoszących odwołanie jest szczególnie istotne w sytuacji, jaka zaistniała w rozpatrywanej sprawie, to jest gdy decyzję organu I instancji kwestionują osoby, którym tenże organ nie przyznał statusu stron postępowania. Stwierdzenie bowiem, że nie ma podstaw do uznania ich lub niektórych z nich za strony postępowania odwoławczego jest równoznaczne z przeszkodą do merytorycznego rozpoznania w stosunku do takich osób odwołania, co w konsekwencji musi skutkować umorzeniem na mocy art. 138 § 1 pkt 3 kpa postępowania odwoławczego wobec niektórych odwołujących się, a w skrajnym przypadku – wobec wszystkich, czyli całego postępowania drugo- instancyjnego. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy legitymacja stron oceniana jest na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 28 kpa. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednym ze źródeł interesu prawnego, o którym mowa w wymienionym przepisie, są cywilne prawa rzeczowe: własność, wieczyste użytkowanie zarząd nieruchomością. W świetle powyższego przepisu nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel, zarządca lub użytkownik wieczysty terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie można jednak pominąć treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), z którego wynika, że każdy ma prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis art. 54 pkt 2d w związku z art. 64 ust. 1 wymienionej ustawy stanowi zaś, że organ orzekający ma obowiązek określić w decyzji ustalającej warunki zabudowy wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Z cytowanych przepisów wynika, że osoba trzecia – właściciel, wieczysty użytkownik, zarządca danego terenu ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu należącego do innych osób. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem interes prawny (który jak trafnie podkreślił organ odwoławczy- musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego) warunkujący posiadanie przez określony podmiot legitymacji procesowej strony, mają w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy co do zasady właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, a nadto również właściciele i wieczyści użytkownicy gruntów dalej położonych – w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na te grunty. Podzielając w całości powyższe stanowisko należy stwierdzić, że zatem to nie sąsiedztwo nieruchomości decyduje o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony, lecz ocena interesu prawnego tego podmiotu dokonana przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć w sprawie zastosowanie. Interes prawny ma zaś pomiot posiadający nieruchomość (działkę) w strefie oddziaływania inwestycji. Wywodzenie więc przymiotu strony li tylko z okoliczności bezpośredniego sąsiedztwa z działką (nieruchomością) przewidzianą pod inwestycję jest nieuprawnionym zawężeniem wykładni przepisów. Jakkolwiek z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy oparł niekorzystne dla skarżących rozstrzygniecie na braku po ich stronie interesu prawnego, a więc kwestia czy sąsiedztwo było bezpośrednie, czy też pośrednie nie miała większego znaczenia, nie można podzielić stanowiska skarżących, iż działki 375/1, 376/3 i 378/11 bezpośrednio graniczą z przyszłą inwestycją. Jak wynika z brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się bowiem w razie planowanej zmiany zagospodarowania "terenu", a nie nieruchomości, którą może stanowić jedna lub więcej działek ewidencyjnych. Terenem zaś którego dotyczy zmiana zagospodarowania jest w niniejszej sprawie obszar obejmujący działkę 377/1 oraz część działek 559/10 i 403/5. Tylko działki ewidencyjne przyległe do tego terenu mogą być określone jako bezpośrednio sąsiadujące. Nie ma natychmiast wśród nich działek, do których całości lub części tytuł prawny mają skarżący. Nadmienić należy, że pojęciem terenu posługuje się też prawodawca w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w tym między innymi w § 3, którego interpretacja potwierdza, że jako teren należy rozumieć obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Poza tym terenem niewątpliwie pozostają wskazywane przez skarżących działki nr 377/6 i 403/7. Jak nadmieniono wyżej, ustalenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, będącego atrybutem strony, w tym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Musi więc istnieć konkretna norma administracyjnego prawa materialnego przewidująca w odniesieniu do określonego podmiotu w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonej decyzji, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego podmiotu lub która rozstrzygając o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tego podmiotu. Inaczej mówiąc chodzi o normę, na podstawie której można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z prawami danego podmiotu (to ostatnie oznacza możliwość rozstrzygnięcia godzącego w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw). Interes prawny musi mieć przy tym charakter bezpośredni, osobisty (a nie publiczny). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony jest pogląd, który skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, że o naruszeniu interesu prawnego osób trzecich na gruncie art. 54 pkt 2d ustawy z 27 marca 2003 r. można mówić nie tylko wówczas, gdy naruszone są dobra chronione przepisami dotyczącymi budownictwa lecz również innymi przepisami szczególnymi o charakterze materialnym z zakresu prawa administracyjnego (vide np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r. II OSK 568/08). Przyjęto także, iż podstawą wyprowadzenia interesu prawnego mogą być przepisy kodeksu cywilnego, jeśli powiązane są z przepisami materialnego prawa administracyjnego. W szczególności osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 Kc i 144 Kc do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na jej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (vide wyroki NSA z 2 października 2007 r. II OSK 1289/06 – niepublikowany i z 8 marca 2005 r. OSK 682/04/-Lex 176144). Na określenie strefy oddziaływania inwestycji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji na ustalenie kręgu stron postępowania rzutują okoliczności konkretnej sprawy- charakter projektowanej inwestycji, a co za tym idzie rodzaj, stopień i zakres jej oddziaływania na otoczenie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przy dokonywaniu powyższej czynności nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w szeroko pojmowanym sąsiedztwie działki, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania wokół niego terenu, jak też obszaru poza terenem inwestycji, w związku z czym stwierdzenie tej możliwości jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego i podstawą uznania za stronę. W wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. OSK 1505/07 NSA w Warszawie stwierdził: "Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazaniu, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Idąc jeszcze dalej w wyroku tym, Sąd zajął stanowisko: "... udział w charakterze strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie jest zawężony do kręgu podmiotów, których interes prawny został naruszony lub jest zagrożony przez inwestycję. Dlatego nie można uznać za trafne wywodów, wywodzących brak legitymacji ... z braku obecnego naruszenia interesu prawnego oraz z domniemania, że również w przyszłości te interesy nie będą zagrożone przez planowaną inwestycję" (lex 529516). Skarżący podobnie jak w odwołaniach kwestionują przyjętą w decyzji Burmistrza [...] lokalizację inwestycji na działce 377/1 oraz części działek 559/10 i 403/5. Główna ich argumentacja to objęcie po części inwestycją obszaru bezpośredniego zagrożenia powodziowego – terenu zalewowego w dolinie rzeki R. o wysokim poziomie wód gruntowych, ze znajdującym się na nim rozlewiskiem wodnym będącym miejscem retencjonowania wód oraz rowem przeciwzalewoym, które w połączeniu z rowami oznaczonymi jako działki nr 403/6 i 403/7 stanowią ochronę nieruchomości sąsiadujących z terenami zalewowymi. Zasypanie części terenu zalewowego (na który spływają też wody roztopowe i opadowe), związane z koniecznością wyrównania powierzchni działki nr 377/7 obniżającej się w stronę doliny, spowoduje zmniejszenie miejsca retencjonowania wody, co przy jednoczesnym zwiększeniu ilości roztopowych i opadowych wód spływających z utwardzonych powierzchni wskazanej działki skutkować będzie zakłóceniem ciągu ochronnego przez zalewaniem i podwoziami, a w konsekwencji podniesieniem poziomu wód gruntowych. Efektem zaś tego może być według skarżących zawilgocenie lub większe niż dotychczas zawilgocenie obiektów na nieruchomościach w ciągu ulic [...] i [...] oraz na ich skrzyżowaniu, względnie też podtapianie lub zwiększenie podtapiania gruntów na tychże nieruchomościach, co w sposób oczywisty dotyczy też, nieruchomości, do których tytuł prawny mają skarżący. Reasumując w ocenie skarżących realizacja w planowanym miejscu inwestycji spowoduje niekorzystną dla ich działek (w przypadku małż. F. - udziału w działce) zmianę stosunków gruntowo-wodnych. Dodatkowo naruszenia swych prawnie chronionych interesów skarżących upatrują w immisjach w postaci hałasu i spalin pochodzących z samochodów korzystających z parkingu przy przyszłym dużym obiekcie handlowym oraz w zmniejszeniu wartości działki – mieszkania poprzez utratę przez nie dotychczasowych walorów użytkowych. Wskazują także, że realizacja powyższego obiektu wpłynie niekorzystnie na sposób wykonywania prawa własności poprzez wprowadzenie formy użytkowania niezgodnej z zasadą dobrego sąsiedztwa, jak również – naruszy walory krajobrazowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wnikając w rodzaj i uwagę poszczególnych podnoszonych przez strony okoliczności, dokonując ogólnej formalno- prawnej analizy przesłanek interesu prawnego, w tym wyrażając pogląd, że za interes prawny nie mogą być uznane hipotetyczne obawy co do przewidywanego w przyszłości ewentualnego naruszenia stosunków wodnych oraz wskazując, że ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę postępowania stwierdziło – po uzyskaniu od stron uzupełniających odwołania stanowisk w kwestii ich interesu prawnego w sprawie – że wykazały się one jedynie interesem faktycznym, wobec czego postępowanie odwoławcze zainicjowane zostało przez podmioty nie mogące być stronami w sprawie. Dodatkowo SKO zaznaczyło, że sposób wykonania inwestycji, zgodność realizacji z prawem budowlanym oraz innymi obowiązującymi przepisami to kwestie należące do postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Jedynie w części stanowisko organu odwoławczego uznać należy za prawidłowe. Rację ma organ odwoławczy, że w kategoriach interesu faktycznego trzeba rozpatrywać możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów w okolicy planowanej inwestycji (hałas, spaliny), zważywszy dodatkowo na odległość między budynkami na działkach J. Z. i E. R. (rzędu od około 50 do 100 m) oraz budynku, w którym mieszkają małż. F. (około 50 m) od granic terenu inwestycji, a także iż między obiektami tymi, a terenem inwestycji na oddzielających je innych działkach znajdują się przeszkody tłumiące hałas w postaci usytuowanej tam zabudowy. Podobny charakter nie oparty na interesie prawnym mają zarzuty dotyczące pogorszenia warunków użytkowych i obniżenia wartości mieszkania, domu, czy nieruchomości, jak również wprowadzenia innej formy użytkowania odbiegającej od istniejącej w sąsiedztwie (naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), czy też zmniejszenia walorów krajobrazowych. Nie można też w powyższym zakresie powołać się skutecznie na przepisy kodeksu cywilnego z uwagi na brak powiązania z konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego będącym podstawą interesu prawnego. Zgoła inaczej w ocenie Sądu przedstawia się sytuacja, jeśli chodzi o główny argument skarżących dotyczący możliwości niekorzystnego oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomości czy też udział w nieruchomości poprzez zmianę stosunków gruntowo-wodnych. Jakkolwiek skarżący na jego poparcie nie powołali konkretnego przepisu prawa materialnego, to takowy istnieje i stanowi go regulacja zawarta w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może po pierwsze- zmienić stanu wodny na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej lub kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a po drugie- odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast z art. 29 ust. 3 ustawy wynika, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z kolei art. 29 ust. 2 obliguje właściciela gruntu do usunięcia szkodliwych zamian w odpływie wody nawet przez niego nie spowodowanych. Powyższy przepis może stanowić podstawę interesu skarżących do uczestniczenia w postępowaniu w rozpatrywanej sprawie w charakterze stron i to również w powiązaniu z właściwym przepisem kodeksu cywilnego. Zaznaczyć trzeba, że w unormowaniu tym jest mowa o gruntach sąsiednich, a nie sąsiadujących (np. bezpośrednio), w związku z czym określenie to należy interpretować szeroko. Oceniając wagę argumentów skarżących dotyczących wskazanego możliwego szkodliwego oddziaływania przyszłej inwestycji na ich własność (wieczyste użytkowanie) nie można nie uwzględnić, iż w gruncie rzeczy kwestionują oni w ogóle lokalizację obiektu handlowego oraz dróg wewnętrznych, parkingów i wjazdów przynajmniej na części terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy (w tym zwłaszcza w obrębie działek 559/10 i 403/5 oraz przyległej części działki 377/7), zaś tego rodzaju decyzja rozstrzyga, że projektowana inwestycja na powyższym terenie będzie mogła być realizowana i stanowi promesę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W decyzji zaś o pozwoleniu na budowę będą musiały być uwzględnione warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone decyzją Burmistrza [...], która ma charakter wiążący dla organu administracji architektoniczno budowlanej. Nadmienić przy tym należy, że w sprawie dot. ustalenia warunków zabudowy interes prawny osób domagających się udziału w postępowaniu winien być szerzej pojmowany anieżeli na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, gdzie krąg stron przyporządkowany zostaje definicji przewidzianej w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu już analiza samej treści decyzji organu I instancji zdaje się potwierdzać obawy skarżących, co do możliwości naruszenia w związku z zamierzeniem inwestycyjnym stosunków wodnych na gruncie w sposób wpływający niekorzystnie na nieruchomości sąsiednie w szerokim ujęciu. W decyzji tej zamieszczono bowiem warunek zachowania lub przebudowania istniejących urządzeń melioracyjnych w sposób zapewniający prawidłowe ich funkcjonowanie oraz wskazując, iż część obszaru nią objętego znajduje się na terenie zagrożonym pojawieniem się wód powodziowych o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%, powołano się na obowiązujący w związku z powyższym wynikający z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) zakaz m.in. wprowadzania nowej zabudowy i zmiany ukształtowania terenu. Treść decyzji we wskazanym zakresie należy traktować jako swoiste zabezpieczenie przed naruszeniem przepisów wodno-prawnych, do których należy przytoczony wcześniej art. 29 wymienionej ustawy. Ze względu na charakter części terenu przeznaczonego pod inwestycję oraz mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, jak również fakt, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mającym znaczenie dla zagadnienia ochrony interesów osób trzecich, nie sprecyzował katalogu przepisów szczególnych a w niniejszej sprawie zaliczyć trzeba do nich prawo wodne, w ocenie Sądu, jakkolwiek kwestie stosunków wodnych zaliczane są z reguły do warunków technicznych, to już na obecnym etapie procesu inwestycyjnego istniały przesłanki do rozważenia przez organ odwoławczy w nawiązaniu do możliwości niekorzystnej ich zmiany dla gruntów sąsiednich, legitymacji skarżących do udziału w postępowaniu administracyjnym. Rolą organu odwoławczego było przed wydaniem rozstrzygnięcia ustalenie, czy może istnieć w związku z zamierzeniem inwestycyjnym niebezpieczeństwo naruszenia stosunków wodnych prowadzącego do podtapiania lub też zawilgacania gruntów sąsiednich, a jeśli tak to, czy wymienione negatywne oddziaływanie może sięgnąć nieruchomości skarżących, mając na uwadze ich odległość i rzedną położenia w stosunku do obszaru zalewowego, rowów i terenu inwestycji. Brak jakiejkolwiek analizy w powyższym zakresie oraz stosownych dodatkowych czynności wyjaśniających (ze szczególnym uwzględnieniem dokumentacji dostępnej w Biurze Planowania Przestrzennego, Urzędzie Miasta [...] – vide pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z 10 października 2008 r., k- 32 akt, Kujawsko –Pomorskim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych, w tym m.in. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta R., studium ochrony przeciwpowodziowej o którym mowa, art. 79 art. 2 prawa wodnego), oznacza, iż organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść decyzji, a w konsekwencji umorzenie przezeń postępowania drugoinstnacyjnego z powodu braku przedmiotu strony odwołujących się było przedwczesne. Niedokonanie jednoznacznego wykluczenia realnej możliwości niekorzystnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości skarżących będzie równoznacznie z koniecznością uznania ich w rozpatrywanej sprawie za strony postępowania, w którym udział umożliwi im zapoznanie się z materiałem dowodowym poprzedzającym wydanie decyzji I instancji oraz zgłoszenie ewentualnych wniosków i uwag do tego materiału, a także do ustalonych wymienioną decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. Przed przystąpieniem do czynności wyjaśniających w kwestii zmiany stosunków wodnych i zakresu oddziaływania tej zmiany niezbędne jest sprawdzenie na podstawie miarodajnych dokumentów (wypisów z ewidencji gruntów lub ksiąg wieczystych) tytułów prawnych skarżących do działek 376/3, 378/11 oraz do udziału w działce nr 375/1. Nadmienić należy, że jeśli budynkiem, w którym współwłaścicielami wyodrębnionego lokalu mieszkalnego są K. i T. F. zarządza wspólnota mieszkaniowa, wymienieni winni wykazać naruszenie ich indywidualnego interesu (dot. konkretnego lokalu). Ze względu na podjęcie przez E. R. działań prawnych w celu uzyskania tytułu prawnego do działki nr 377/7 niezbędne też jest ustalenie, czy w sprawie tej zapadł prawomocny wyrok oraz jaka jest jego treść i w zależności od wyników ustaleń zaliczyć ją do kręgu stron postępowania (właściciel, wieczysty użytkownik terenu objętego inwestycją jest zawsze stroną postępowania o ustalenia warunków zabudowy). Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak pkt 1 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200, zaś o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji – na mocy art. 152 cyt. ustawy.