II SA/Gd 111/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku Jacka Pilcha sprawy ze skargi M. P. i M. M. na decyzję Wojewody z dnia 11 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. P. i M. M. była decyzja Wojewody z 11 grudnia 2009 r., którą na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylono rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dwoma decyzjami z 7 lutego 1979 r. Prezydent Miasta orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem działek nr [[...]] i [[...]] położonych w G. stanowiących własność skarżących. Obecnie działki te mają inną numerację: [[...]], [[...]] i [[...]]. W wyniku następnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tych decyzji ostatecznie decyzją Ministra Transportu i Budownictwa stwierdzono ich nieważność w części ustalającej odszkodowanie za wywłaszczone działki. Wnioskiem z 14 marca 2006 r. skarżące wystąpiły do Prezydenta Miasta o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wskazać należy, co jest bezsporne, że odszkodowanie wynikające z unieważnionych decyzji zostało skarżącym uprzednio wypłacone. W toku postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania organ I instancji zlecił A. sporządzenie operatu szacunkowego obligując zleceniobiorcę do dokonania wyceny stosownie do art. 130 pkt 1 zdanie 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. według stanu i wartości nieruchomości z dnia wydania decyzji wywłaszczeniowych z 7 lutego 1979 r. We wrześniu 2008 r. rzeczoznawcy majątkowi G. K. i C. K. opracowali operat zawierający wycenę wywłaszczonych działek dwoma sposobami: 1/ odpowiednio do zaleceń organu -stosując metodę i sposób wyceniania nieruchomości obowiązujący w dacie wywłaszczenia, 2/ według stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz cen i metod obowiązujących w dacie sporządzenia operatu. W pierwszym przypadku wartość nieruchomości wyniosła kwotę 480.859 zł, a w drugim 4.160.768 zł. Te dwa sposoby wyceny powstały na tle art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. ) zwanej dalej u.g.n. Przepis ten stanowi: Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalania i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Na rozprawie administracyjnej, którą przeprowadził organ I instancji po otrzymaniu operatu pełnomocnik skarżących oświadczył, że nie kwestionuje prawidłowości wyceny nieruchomości. Stwierdził jednak, że odszkodowanie w sprawie powinno być ustalone nie w oparciu o zdanie pierwsze wyżej zacytowanego artykułu 130 u.g.n., lecz w oparciu o jego zdanie drugie. Dodatkowo wniósł o uwzględnienie w materiale dowodowym sprawy innego operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę majątkowego T. L. Operat ten został złożony do akt. W operacie tym – co do zasady - przyjęto sposób wyceny działek według aktualnie obowiązujących metod i wartości tj. po myśli art. 130 ust. 1 zdanie drugie. Rzeczoznawca wycenił wartość wywłaszczonych działek na kwotę 4.667.228 zł. W powyższych okolicznościach Prezydent Miasta wykonując zadania starosty z zakresu administracji rządowej w dniu 10 września 2009 r. podjął decyzję ustalającą odszkodowanie na kwotę 480.859 zł. W rozstrzygnięciu uznał też, że odszkodowanie w tej kwocie zostało stronom wypłacone w całości. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 129 ust. 1, 130 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 130 ust. 2 i 233 u.g.n. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nie można ustalić odszkodowania według aktualnej wartości nieruchomości zgodnie z żądaniem skarżących, gdyż w taki sposób odszkodowanie ustala się wtedy gdy zachodzi jeden z przypadków wymienionych w art. 129 ust. 5 u.g.n. Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1/ w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2/ na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3/ gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wedle organu żaden z powyższych przypadków, a w szczególności powoływany przez stronę przypadek z punktu 3 tego przepisu nie zaistniał w sprawie, z tego względu iż w wydanych w 1979 roku decyzjach wywłaszczeniowych odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone stronom co jest bezsporne. Na potwierdzenie prawidłowości swojego stanowiska organ I instancji powołał się na interpretację art. 130 ust. 1 u.g.n. dokonaną przez Najwyższą Izbę Kontroli. Wyjaśnił, że w Wystąpieniu Pokontrolnym skierowanym do Prezydenta Miasta Izba "wniosła o zapewnienie wydawania decyzji orzekających o wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ( nie podlegającą przepisom art. 129 ust. 5 u.g.n.)-w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania – zgodnie z art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami" . Organ wskazał że powyższe stanowisko zostało potwierdzone ostatecznie uchwałą Komisji Odwoławczej NIK z 5 października 2007 r. zatwierdzoną postanowieniem Prezesa tego organu z 7 listopada 2007 r. W odwołaniu skarżące wniosły o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji. Skarżące zakwestionowały prawidłowość ustalenia przez organ odszkodowania odpowiednio do wartości nieruchomości "z dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu" czyli wedle przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 roku. W ich ocenie odszkodowanie winno być ustalone według wartości nieruchomości "z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu" stosownie do art. 130 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. W odwołaniu zarzucono także naruszenie art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i wyrażono pogląd, iż w omawianej sprawie zachodzą podstawy do załatwienia przez organ odwoławczy sprawy decyzją z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, albowiem wszystkie czynności procesowe z udziałem strony zostały dokonane, a zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji co do istoty sprawy bez konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dodatkowo wyrażono stanowisko, że ewentualne skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 kpa tj. możliwości wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia - wobec jednoznacznego wniosku strony zawartego w odwołaniu o podjęcie decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - godziłoby w zasadę wyrażoną w art. 139 kpa (zakaz orzekania przez organ II instancji na niekorzyść strony odwołującej się). Wojewoda w uzasadnieniu decyzji podjętej –pomimo wniosku odwołujących się - w oparciu o art. 138 § 2 kpa podzielił stanowisko skarżących co do niewłaściwego zastosowania przez Prezydenta Miasta art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. Wyraził pogląd, że wysokość odszkodowania powinna zostać ustalona w sposób wskazany w zdaniu drugim tego przepisu tj. odpowiednio do wartości nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania. Wyjaśnił, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych w częściach odnoszących się do przyznanego odszkodowania zachodzi sytuacja z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazująca na konieczność wydania przez starostę odrębnej decyzji o odszkodowaniu, a to powoduje konieczność zastosowania tej regulacji, której domagają się skarżące. Krytycznie ocenił powoływanie się przez organ administracji publicznej na interpretację prawa dokonaną przez Najwyższą Izbę Kontroli. Następnie wskazał na wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego przez G. i C. K. Stwierdził, że operat ten nie odpowiada wymogom rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Wadliwości operatu organ odwoławczy wypunktował następująco: " 1/ Rzeczoznawcy majątkowi nie wykazali w sposób dostateczny dlaczego do porównania przyjęli nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym oraz jaki jest aktualny stan ich przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, 2/ Przedstawiona analiza rynku lokalnego jest bardzo ogólna. Nie wykazano, czy na rynku lokalnym nieruchomości brak jest transakcji sprzedaży uzyskiwanych za podobne nieruchomości do nieruchomości wywłaszczonych, bowiem warunkiem skorzystania przez rzeczoznawcę majątkowego z § 36 ust. 2 pkt 2 jest wykazanie braku na rynku transakcji takimi nieruchomościami o jakich mowa w § 37 w związku z § 36 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia; 3/ Wyceniane działki znacznie odbiegają od siebie powierzchnią oraz kształtem, dlatego zdaniem organu odwoławczego uzasadniona jest potrzeba dokonania oddzielnej wyceny dla tych działek; 4/ Niezrozumiałe jest określenie wartości cechy "powierzchnia" jako optymalna". Dalej Wojewoda zarzucił organowi I instancji, iż ten dokonał ustaleń na podstawie niepoświadczonych za zgodność kserokopii dokumentów (wyciągów z ksiąg wieczystych, map i opisów działek oraz innych dokumentów ze sprawy o wywłaszczenie z 1974 roku). Uznał, że kserokopie tych dokumentów nie mogą stanowić dowodów na to, co jest w nich zapisane. Wytknął organowi I instancji także nie zajęcie stanowiska co do złożonego przez strony operatu szacunkowego T. L. i brak oceny tego dowodu. Na zakończenie wyjaśnił skarżącym, że nie mógł podjąć rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 ust. 2 kpa, albowiem sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części z przyczyn podanych w uzasadnieniu. W skardze na decyzję Wojewody skarżące zarzuciły rażące naruszenie art. 139 kpa, brak podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa oraz rażące naruszenie art. 15, 7 i 77 § 1 kpa. Uzasadniając te zarzuty skarżące stwierdziły, że zaskarżona decyzja jest dla nich niekorzystna z tego względu, że "kieruje sprawę do organu, którego działanie na podstawie przepisów prawa zgodnie z art. 6 kpa, skarżące wyraźnie kwestionują" oraz że "wydłuża" czas prowadzonego postępowania. W ich ocenie okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji takie jak: wadliwości operatu autorstwa G. i C. K. i posłużenie się przez organ I instancji kserokopiami dokumentów nie uprawniały organu odwoławczego do podjęcia decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wedle stanowiska skarżących organ odwoławczy mógł i powinien był we własnym zakresie uzupełnić postępowanie żądając nadesłania mu oryginałów lub poświadczonych za zgodność dokumentów i żądając wyjaśnień pisemnych bądź ustnych ( na rozprawie administracyjnej ) od rzeczoznawców. Za naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa skarżące uznały brak dokonania przez organ odwoławczy samodzielnej oceny operatu szacunkowego T. L. Ich zdaniem Wojewoda miał obowiązek stosownie do art. 15 kpa merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. W skardze dodatkowo przedstawiono argumentację przemawiającą za rozstrzygnięciem przez organy sprawy ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 132 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nie był związany granicami odwołania i stąd mógł rozstrzygnąć sprawę niezależnie od stanowiska skarżących. Wyjaśnił także, że braki w materiale dowodowym uniemożliwiały mu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż usunięcie wskazanych uchybień operatu wymaga jego ponownego sporządzenia. Stwierdził, że operat szacunkowy T. L. również nie jest prawidłowy, albowiem do porównania z nieruchomością wycenianą przyjęto w nim nieruchomości nie będące tzw. nieruchomościami podobnymi z racji ich odmiennego przeznaczenia. Wojewoda oświadczył, że nie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy i nie naruszył art. 15 kpa, gdyż postępowanie wyjaśniające jakie miałby przeprowadzić musiałoby być przeprowadzone w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Prokurator, który zgłosił swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie podzielił stanowiska skarżących odnośnie braku podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Stwierdził, że w okolicznościach sprawy było to usprawiedliwione, nie mniej jednak wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a to z tego względu że brak jest w niej prawidłowych zaleceń co do sposobu waloryzacji świadczenia wypłaconego skarżącym na podstawie unieważnionych decyzji wywłaszczeniowych. Z treści pism Prokuratora wynika, że odnośnie sposobu ustalenia odszkodowania w sprawie i wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 i 130 u.g.n. popiera on stanowisko organu II instancji i skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Analizę poszczególnych zarzutów skargi należy poprzedzić krótkim odniesieniem się do istoty sporu, jaki wynikł na tle rozstrzyganej przez organy sprawy administracyjnej. Ten spór dotyczy zagadnienia czy i w jaki sposób oraz w oparciu o które przepisy prawa organ powinien ustalić odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji gdy następnie stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowych w odniesieniu do ustalonego odszkodowania. W tej kwestii Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji co do konieczności wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu przy zastosowaniu art. 233 i 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., co w konsekwencji powoduje jego ustalenie w oparciu o zasadę wskazaną w art. 136 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. Wobec tego, że obie strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego oraz Prokurator reprezentują, jeżeli chodzi o to zagadnienie prawne, takie samo stanowisko nie wymaga ono głębszej analizy. Można wskazać jedynie, że interesujący wywód prawny co do prawidłowości zastosowania przepisów art. 133 i 129 ust. 1 w analogicznym stanie faktycznym ( kiedy stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowych w części ustalającej odszkodowanie) przedstawiony jest w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z 23 października 2008 r. w sprawie II SA/Lu 591/08 – Lex nr 499879 oraz https://cbois.nsa.gov.pl. Przy ocenie zatem zarzutów skargi należy mieć na względzie, że w sprawie administracyjnej, której ta skarga dotyczy organy obu instancji zajęły zupełnie odmienne stanowisko co do materialnoprawnej podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ I instancji uznając, iż odszkodowanie powinno zostać ustalone przy zastosowaniu art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. w istocie sprowadził swoje postępowanie wyjaśniające jedynie do kontroli prawidłowości ustalenia odszkodowania w unieważnionej decyzji. Organ ten zlecił wprawdzie sporządzenie operatu, ale wedle sposobu, metod wyceny i stawek jakie obowiązywały w 1976 roku tj. w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu. W istocie "sprawdził" poprawność ustalenia odszkodowania w unieważnionej decyzji. Takie działanie organu I instancji spowodowało, że organ ten w ogóle nie zajmował się wycenami rzeczoznawców sporządzonymi przy zastosowaniu art. 130 ust. 1 zdanie drugie. Nie analizował ich pod kątem zgodności z przepisami przywołanego przez organ odwoławczy rozporządzenia, gdyż swojej decyzji "nie opierał" na prawidłowej podstawie materialnoprawnej. Sporządzone zatem operaty (p. K. w części i T. L. ) pozostawały w ogóle poza zainteresowaniami organu z racji przyjętej wadliwej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. W tym kontekście, zmiana stanowiska organu odwoławczego co do meritum nie mogła skutkować innym jej załatwieniem niż decyzją kasacyjną z art. 138 § 2 kpa. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w żadnym stopniu. Wręcz przeciwnie jest ona wyrazem jego prawidłowego zastosowania. W wyżej podanych okolicznościach organ odwoławczy musiał skorzystać z dyspozycji art. 138 § 2 kpa, albowiem w przeciwnym wypadku narażałby się na zarzut przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości i tym samym na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 kpa. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że organ I instancji przeprowadził w sprawie jakiekolwiek postępowanie dowodowe. W istocie organ ten nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, nie wyjaśnił żadnych istotnych okoliczności w sprawie, nie roztrząsał też żadnych kwestii odnoszących się do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Przyjął błędne założenie co do podstawy rozstrzygnięcia i w związku z tym złożone do akt operaty szacunkowe dotyczące wyceny nieruchomości po myśli art. 130 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. pozostawił całkowicie poza kręgiem swojego zainteresowania. Sam fakt złożenia do akt takich wycen nie jest równoznaczny z przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego. Skarżące nie mają racji twierdząc, że w sprawie przed organem odwoławczym zachodziła konieczność jedynie "uzupełnienia" postępowania dowodowego przy zastosowaniu art. 136 kpa. Trudno mówić o uzupełnieniu czegoś co w ogóle nie miało miejsca. Podkreślić należy, że możliwość skorzystania z art. 138 § 2 kpa nie jest pozostawiona dowolnej ocenie i uznaniu organu odwoławczego. Przepis ten oznacza również brak uprawnienia organu II instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przeprowadzając postępowanie dowodowe w oparciu o art. 136 kpa organ odwoławczy musi przestrzegać pewnych granic. Granice te wyznacza m. in. zasada wyrażona w art. 15 kpa ( postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne) z której wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już była wcześniej rozstrzygana decyzją organu I instancji. Przedmiot postępowania odwoławczego wyznacza bowiem tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Ta tożsamość przedmiotowa powoduje, że organ odwoławczy nie może zmienić podstawy materialnoprawnej jej rozstrzygnięcia., jak i nie może rozszerzyć rozstrzygnięcia na zakres nie objęty decyzją organu I instancji. W rozpatrywanej sprawie przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego przedmiotem byłoby ustalenie odszkodowania przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości wykraczałoby poza zakres określony w art. 136 kpa i nie mieściłoby się w pojęciu "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Zatem, aczkolwiek jak wywodzą skarżące, organ odwoławczy jest organem merytorycznym, uprawnionym do załatwienia sprawy co do istoty, to jednak skorzystanie z tego uprawnienia nie może prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i w sytuacji gdy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie to wówczas musi nastąpić przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie już sam wadliwie przyjęty przez organ I instancji sposób wyceny nieruchomości i w związku z tym brak stanowiska tego organu co do tych wycen rzeczoznawców, które opierały się na art. 130 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. uzasadniał podjęcie decyzji z art. 138 § 2 kpa. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na wadliwości operatu autorstwa p. K. w części odnoszącej się do wyceny nieruchomości według jej aktualnej wartości. Wadliwości te rzeczywiście występują. W ocenie Sądu są one tego rodzaju, że ich wyeliminowanie "w drodze pisemnych lub ustnych wyjaśnień" jak żądają skarżące, nie wydaje się możliwe. Zwrócić bowiem należy uwagę, że odszkodowanie ustalane po myśli art. 130 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wyznacza aktualna wartość nieruchomości, nie mniej jednak stan tej nieruchomości winien być przyjęty z dnia "pozbawienia lub ograniczenia praw" czyli w omawianej sprawie z daty decyzji wywłaszczeniowych. Trudno stwierdzić dlaczego w związku z tym nieruchomości, które były użytkowane rolniczo i takie też najprawdopodobniej miały wówczas przeznaczenie, zostały wycenione przez rzeczoznawców p. K. przy zastosowaniu transakcji i stawek odnoszących się do działek budowlanych (str. 11,14 i 17 operatu). Z operatu T. L. również zdaje się wynikać, że "porównania" wycenianej nieruchomości dokonano z działkami przeznaczonymi pod zabudowę (vide: str. 12). Podkreślić należy, że w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest ustalenie odszkodowania od Skarbu Państwa za wywłaszczone nieruchomości, to na organach administracji publicznej ( staroście i wojewodzie) ciąży obowiązek dbania nie tylko o interes skarżących, ale również o szeroko rozumiany interes Skarbu Państwa. Odszkodowanie powinno być zatem ustalone ściśle wedle reguł wskazanych w przepisach prawa. Nietrafne są również i pozostałe zarzuty skargi. Organ odwoławczy nie naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa. Wprawdzie sam nie ocenił operatu szacunkowego T. L., nie mniej jednak mając na uwadze rodzaj podjętego rozstrzygnięcia i wynikającą z tego konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności ograniczenie się do wytknięcia organowi I instancji tego uchybienia było w ocenie Sądu działaniem prawidłowym. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że i tak dokonanie oceny tego operatu w trybie art. 80 kpa ze względów wskazanych wyżej nie umożliwiałoby organowi odwoławczemu załatwienia sprawy co do istoty. Nie miało również miejsca naruszenie art. 139 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż tzw. zakaz reformationis in peius nie odnosi się do decyzji kasacyjnej w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., VII SA/Wa 1626/04, LEX nr 165003; wyrok SN z 6 kwietnia 2000 r., III RN 161/99, OSNP 2001/3/60;wyrok NSA z dnia 26 marca 1999 r., I SA/Gd 546/97, Lex nr 36829; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., I SA 820/98, Lex nr 44547 ). Takie stanowisko jest w pełni uzasadnione. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Z tych samych powodów organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez decyzję organu pierwszej instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen niezbędnych przy wydawaniu decyzji podlegających ograniczeniom wynikającym z art. 139 k.p.a. W istocie do decyzji kasacyjnych nie można odnosić art. 139 kpa. Zakaz ten dotyczy tylko rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy co do istoty sprawy. Na zakończenie należy wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Prokuratora wnioskującego o uchylenie zaskarżonej decyzji z racji braku zawarcia w niej zaleceń dla organu I instancji dotyczących sposobu waloryzacji wypłaconego skarżącym odszkodowania. Organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do przyjętej przez organ I instancji materialnej podstawy rozstrzygnięcia. Wobec jej wadliwości właściwie zastosował w sprawie art. 138 § 2 kpa i prawidłowo też "ukierunkował" działanie organu I instancji zalecając mu ustalenie odszkodowanie w oparciu o właściwe przepisy prawa. Nie zachodziła potrzeba dalszych szczegółowych zaleceń dla organu I instancji. Podkreślić należy, że i tak organ I instancji obowiązany jest samodzielnie rozstrzygnąć sprawę bez obowiązku wykonywania zaleceń organu odwoławczego. Dodatkowo wyjaśnić też trzeba Prokuratorowi, że skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości wskazania organowi I instancji okoliczności jakie powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym jej rozpatrywaniu jest uprawnieniem organu II instancji. Nieskorzystanie z tej możliwości nie świadczy o naruszeniu art. 138 § 2 kpa i nie umożliwia sądowi uchylenia prawidłowo podjętej w oparciu o ten przepis decyzji administracyjnej. Wobec powyższego Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.