II SA/Po 723/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...].06.2009 r. [...] 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka /-/J. Stankowski Decyzją [...] z [...] 06.2009 r. Prezydent miasta K. powołując się na art. 59 ust.1 i art.60 ust.1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo - garażowego na terenie położonym w K. przy ulicy [...]oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. ew. nr [...] (obręb nr [...]). Z uzasadnienia decyzji wynika, że sprawa jest rozpoznawana kolejny raz a to w związku z wnioskiem W. K. z dnia 13.01.2005 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego. Wskazano, że obszar objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, planu takiego nie uchwalono także w okresie zawieszenia tego postępowania. Po podjęciu zawieszonego postępowania organ pierwszej instancji wystąpił o uzgodnienie lokalizacji projektowanej zabudowy do właściwych organów administracji publicznej, wymienionych w art. 53 ust. 4 ustawy o pl.i z.p., w tym do Zarządu Dróg Miejskich w K . Postanowieniem z dnia [...].09.2006 r. znak [...]zarząd zaopiniował negatywnie lokalizację przedmiotowej inwestycji. W związku z tym Prezydent decyzją z dnia[...].11.2006 r. odmówił ustalenia warunków. SKO w K. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W toku ponownie prowadzonego postępowania w dniu [...].01.2009 r. Zarząd Dróg Miejskich w K. wydał postanowienie znak [...], w którym ponownie nie uzgodnił warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji .Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO w K. z [...] 03.2009 r. znak [...] . Wskazując na treść art. 53 ust. 4 ustawy o pl.i z.p., który stanowi iż decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z odpowiednimi organami administracji - uznano, że nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo - garażowego na terenie położonym w K. przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył W.K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia co do istoty .Według odwołującego decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny oraz z rażącym naruszeniem prawa. Odwołujący podał, że bezsporne jest, iż brak jest miejscowego planu zagospodarowania terenu. Wytyczenie trasy drogi krajowej nr 25 jest przedsięwzięciem planowanym ale niepewnym bo uzależnionym od dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Nieprawidłowością organów jest w ocenie odwołującego zlecenie uzgodnienia ZDM, który jest jedynie zarządem drogi i decyzje wydawane przez Dyrektora ZDM są sprzeczne z prawem, ponieważ nie zostały wydane przez uprawnioną osobę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia . [...].08.2009 r. znak [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że dla terenu wskazanego przez inwestora nie ma planu zagospodarowania przestrzennego w związku z czym wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia pięciu warunków z art. 61 ust.1 ustawy o pl.i z.p. Ponadto decyzja może być wydana po uprzednim uzyskaniu uzgodnień z określonym organami, o których mowa w art. 53 ust.4 ustawy. Jednym z uzgadniających organów jest zarządca drogi. W przedmiotowej sprawie Zarząd Dróg Miejskich postanowieniem z dnia [...] 01.2009 r. utrzymanym w mocy przez SKO odmówił uzgodnienia przedstawionych warunków zabudowy. Brak uzgodnienia uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Dlatego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez W. K. z wnioskiem o jej uchylenie. Skarżący podał, że w jego sprawie zapadły już dwa wyroki sądowe, a mianowicie wyrok z dnia 9.10.2007 r. Sygn II SA/Po 270/07 i wyrok z dnia 6.05.2009 r. Sygn II SA/Po 1008/08, które potwierdzają jego racje, a które nie są wykonywane przez Prezydenta miasta K . Cytując fragment z uzasadnienia wyroku z dnia 6.05.2009 r. skarżący podał, że Zarząd Dróg Miejskich w K. jest jednostką organizacyjną miasta. Tym samym organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jak i dokonania uzgodnienia obszaru przyległego do istniejącego pasa drogowego stanowiącego drogę publiczną jest ten sam organ. Brak w takiej sytuacji podstaw do wykonania uzgodnień, w trybie powołanego przepisu w odniesieniu do terenu przyległego do drogi publicznej. W tej sytuacji wydanie decyzji powinno nastąpić bez dokonywania jakichkolwiek uzgodnień. Dalej skarżący podał, że planowany budynek garażowy ma się znajdować obok nowego i dużego budynku mieszkalnego, na którą to budowę otrzymał decyzje o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło jej oddalenie i podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta sprowadza się do badania, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego. Wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ppsa). Działając przy tym w myśl art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Co do zasady o ładzie przestrzennym na danym obszarze decydować powinien miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez radę gminy. Jedynie w razie braku planu właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest na wniosek zainteresowanego podmiotu wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bądź lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego. W tym zakresie cel decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy nie ma planu jest zgoła odmienny. Jej celem, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami, tj. w niniejszej sprawie, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisami ustaw szczególnych. Zgodnie z Art. 52. 1. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. 2. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. 3. Nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Złożony przez inwestora wniosek z 13.01.2005 r. nie zawiera wszystkich wskazanych elementów. W szczególności wnioskodawca nie sprecyzował lokalizacji planowanego budynku. Jest to bardzo ważny aspekt tej sprawy ponieważ wielokrotna odmowa ustalenia warunków zabudowy argumentowana jest faktem ,że przez działkę nr [...] ma przebiegać trasa nowobudowanej drogi krajowej nr 25. Tymczasem jak wynika z zapisów we wniosku działka nr [...], która jest gospodarstwem rolnym ma powierzchnie 5,25 ha. W tym stanie faktycznym nie ustalono i nie wyjaśniono jak na tak relatywnie dużym terenie nie może być zrealizowana planowana inwestycja. Dalej z wniosku wynika, że cały teren działki nr [...] to rola, zabudowa zagrodowa, a w toku postępowania nie ustalono czy przez teren zabudowy zagrodowej jest planowana droga. Brak w tej materii ustaleń i wyjaśnień. Ponadto nie ustalono czy na terenie rolnym może być zlokalizowana planowana inwestycja, a wówczas brak uzgodnień z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o pl. i z.p. W końcu brak w zaskarżonej decyzji wykazania odnośnie przebiegu planowanej drogi krajowej. W szczególności czy zajmuje ona cały lub znaczny obszar 5,25 hektara działki nr [...]. Jaki jest związek pomiędzy planowanym przebiegiem drogi a lokalizacją garażu z budynkiem gospodarczym i to w sytuacji gdy wnioskodawca nie wskazał tej lokalizacji, a organ nie wezwał do uzupełnienia wniosku. Założenie organu pierwszej instancji, że nie musi przeprowadzać żadnych ustaleń, a nawet nie musi sprawdzić, czy wniosek odpowiada wymogom mu stawianym przez art. 51 ustawy o pl.i z.p.p w sytuacji gdy przez działkę ma przechodzić planowana droga krajowa 25 jest nieprawidłowe. Z uzasadnienia postanowienia ZDM z [...].01.2009 r. wydanego w trybie art. 106 kpa wynika, że przebieg drogi krajowej nr 25 wyznaczony został między innymi w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Osiedla [...] (Uchwała RMK nr VII/113/2003 z dnia 22.05.2003 r.). Przedmiotowa inwestycja drogowa została ujęta w planie wydatków K. na 2008 r. Wskazano także, że w dniu 22.01.2009 r. podjęto uchwałę w sprawie przystąpienia przez miasto K. do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla projektowanej drogi publicznej w ciągu drogi krajowej nr 25. Przedmiotowy plan w zakresie lokalizacji w.w. drogi nawiązywał będzie do ustalonego przebiegu odcinka drogi, który został zawarty w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla Osiedla[...]. Dalej podano, że została wszczęta procedura przetargowa na opracowanie projektu budowlanego i wykonawczego na budowę odcinka drogi krajowej nr 25 w K. od węzła w rejonie ul. [...]do ul. [...]. Termin opracowania tego projektu wyznaczono na 30.06.2009 r. Przedmiotowy projekt stanowił będzie podstawę do podjęcia czynności formalno prawnych, związanych m.in. z dokonaniem podziału gruntów pod pas drogowy i przygotowanie inwestycji pod realizację. Sąd uznał, że powyższe wskazania zawarte w uzasadnieniu postanowienia ZDM z dnia [...].01.2009 r. z uwagi na fakt iż są ostateczne ponieważ SKO oddaliło zażalenie W. K., a skarga do sądu została odrzucona z przyczyn formalnych jest motywacją zaakceptowaną przez organ wydający decyzje o warunkach zabudowy. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego wiąże ono organ prowadzące postępowanie główne, a wad proceduralnych jakim dotknięte jest to postanowienie nie można rozciągać na postępowanie główne. Rolą sądu jest jednak rozważenie na ile postanowienie uzgodnieniowe wydawane ponownie w sprawie, pomimo wyraźnych wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 9.10.2007 r. II SA/Po 270/07 którymi to wytycznymi zarówno sąd w tej sprawie jak i organy administracyjne są związane na mocy art. 153 p.p.s.a. oddziaływuje na podjętą decyzje merytoryczną. W tym miejscy należy podkreślić, że organ pierwszo instancyjny w sposób bezrefleksyjny stwierdził,że brak uzgodnień z ZDM pozwala na wydanie decyzji odmownej. Tymczasem w sytuacji gdy Sąd poprzednio rozpoznając skargę przesądził zagadnienie, że postanowienie uzgodnieniowe z ZDM w trybie art. 106 kpa nie może być w tym stanie faktycznym wydawane z uwagi na tożsamość podmiotu decyzyjnego, to rolą organu orzekającego o warunkach zabudowy było ustalenie i wyjaśnienie czy i w jaki sposób planowana droga ma wpływ na planowane zamierzenie inwestycyjne W. K . Wniosek z 13.01.2005 r. złożony w dniu 17.01.2005 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pp. 1 i pp. 2 lit. b, c. W toku pięciu lat prowadzonego postępowania organ administracji nie wezwał wnioskodawcy do wskazania koniecznych elementów wniosku. W takim stanie rzeczy twierdzenie organu, że nie można wydać decyzji o warunkach nie znajduje żadnego uzasadnienia i zupełnie wymyka się spod kontroli. Nie można bowiem zweryfikować prawdziwości twierdzeń, że działka skarżącego będzie wykorzystana pod budowę drogi krajowej. Reasumując w toku postępowania dopuszczono się szeregu uchybień natury procesowej, które doprowadziły do tego iż w sprawie brak istotnych i koniecznych ustaleń dla rozpoznania wniosku w przedmiocie warunków zabudowy. W szczególności naruszono art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 9.10.2007 r. dalej naruszono postanowienia całego art. 52 ustawy o pl. i.z.p. poprzez jego niezastosowanie, art. 53 ust. 4 ppkt 9 poprzez błędne zastosowanie i zbędnym uzgadnianiu inwestycji z ZDM a także art. 56 cyt. ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem odmowa lokalizacji inwestycji musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenie. Ponownie rozpoznając sprawę należy zażądać sprecyzowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wymogami art. 52 ustawy o pl.i z.p., następnie organ orzekający samodzielnie rozważy i ustali czy i w jakim zakresie występuje lub nie występuje kolizja zamierzenia inwestycyjnego z projektem budowy drogi krajowej nr 25. Biorąc powyższe pod rozwagę w ocenie sądu zaskarżona decyzja z powodu naruszeń przepisów prawa procesowego oraz wskazanych przepisów prawa materialnego nie może zostać zaakceptowana przez sąd i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na zasadzie art. 200 a orzeczenie zawarte w pkt. III wyroku wynika z art. 152 p.p.s.a /-/ E.Brychcy /-/ J.Szaniecka /-/ J.Stankowski MK