IV SA/Wa 244/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi W. C., I. B., W. C. i M. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących W. C., I. B., W. C. i M. C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdzającą, że nieruchomość położona we wsi P. o pow. 26,95 ha stanowiąca zespół pałacowo-parkowy, obejmująca obecnie działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej w skrócie: dekret). Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, iż stosownie do art. 2 ust. 1 lit e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przechodziły nieruchomości ziemskie, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych. Nieruchomości spełniające te warunki przechodziły na własność Państwa w całości i bez odszkodowania z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. z dniem 13 września 1944 r. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość ziemska "P." stanowiąca własność W. C. (pradziadka obecnego wnioskodawcy) posiadała [...] ha obszaru ogólnego, zapisana była w całości w jednej księdze wieczystej i nie posiadała wydzielonego z całości ani prawnie ani fizycznie kompleksu pałacowo-parkowego. Kompleks zabudowań mieszkalnych i gospodarczych, stanowił typowe dla majątków ziemskich zaplecze gospodarcze oraz miejsce zamieszkania właściciela, jego rodziny i służby. Wydzielenie tzw. "resztówki", składającej się z pałacu, parku i ogrodu oraz 2 budynków administracyjnych, 3 budynków dla służby, 2 czworaków, zniszczonego budynku ochronki oraz szeregu budynków typowo gospodarczych, nastąpiło dopiero po przejęciu majątku ziemskiego P. w 1945 r. na cele reformy rolnej. Dalej Minister wskazał, iż z opisu zabudowy wynika, że działki na której położony był pałac i otaczający go park oraz pozostałe zaplecze budynków gospodarczych i mieszkalnych znajdowały się w jedynym kompleksie usytuowanym na terenie nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym. Obiekty te były niezbędne do prowadzenia działalności rolniczej i były one funkcjonalnie i gospodarczo powiązane z całym majątkiem ziemskim. To, że w skład tego kompleksu wchodziły: wozownia, spichlerz, furownia, rymarnia, wozówka, kuźnia, stajnie, stelmarnia, magazyny, szopy, chlewy, kurniki oraz garaże, przemawia, zdaniem organu, za istnieniem, a nie brakiem powiązania zespołu pałacowo-parkowego z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym. Nie można bowiem traktować wskazanych zabudowań jako istniejących w oderwaniu od pałacu i pozostałej nieruchomości. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez właściciela majątku i jego rodzinę w pałacu też nie zmienia faktu, iż pałac ten był ośrodkiem zarządzania majątkiem, dokonywanym zresztą osobiście przez właściciela. Samo wyeksponowanie pałacu wraz z otaczającym go parkiem nie może być traktowane, w ocenie Ministra, jako oznaka powiązania funkcjonalnego z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Było to bowiem zjawisko typowe dla majątków ziemskich. Wobec powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody orzekającą o podpadaniu przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowego pod działanie art. 2 ust. 1 lit. 3 dekretu. Z rozstrzygnięciem Ministra nie zgodzili się W. C., I. B., W. C. oraz M. C. i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. prawa procesowego, tj. art. 77, 7, 10, 15 i 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i brak rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, ustalenie stanu faktycznego sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym, zaniechanie zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i nie danie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istotnych motywów rozstrzygnięcie i brak wskazania, które z dowodów organ uznał za wiarygodne i na nich oparł swoje rozstrzygnięcie, a które dowody, w ocenie Ministra, nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji i dlaczego; 2. prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit e dekretu poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kompleks pałacowo-parkowy stanowił nieruchomość ziemską podlegającą działaniu dekretu i pozostawał w funkcjonalnym związku z majątkiem ziemskim P., a także naruszenie art. 1 w zw. z art. 15 dekretu poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kompleks pałacowo-parkowy podpada pod cele reformy rolnej, w sytuacji gdy nigdy nie był wykorzystywany na cele wskazane w dekrecie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2010 r. skarżący zmienili zakres żądania skargi i wnieśli alternatywnie, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja jak i decyzja z [...] czerwca 2009 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości jak również bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 p[kt 1 i 2 kpa). Uczestnik postępowania – Starosta Powiatu [...], w piśmie procesowym z 27 kwietnia 2010 r., także w związku z w/w postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z powodu niedopuszczalności drogi administracyjnej – braku kompetencji organów administracji publicznej do orzekania, czy nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu z 1944 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2010r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Przechodząc do rozważań prawnych, które stanowiły oparcie rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zauważyć należy, że podstawę rozstrzygnięcia dla organów administracji stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej( Dz. U Nr 10, poz. 51 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 5 czerwca 2006r. I OPS 2/06, stwierdził, iż " przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnych o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 marca 2010r. wydanym w sprawie P 107/08 po rozpoznaniu pytania prawnego czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej( Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazano do kompetencji organu administracji publicznej, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż istnieją rozbieżności w orzecznictwie dotyczące stosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej, albowiem orzecznictwo sądów administracyjnych i sądów powszechnych w tym zakresie nie jest jednolite. Sądy powszechne bowiem nie uważają się za właściwe do dokonywania ustaleń co do podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, uznając, że dokonanie tych ustaleń przekazane zostało do trybu postępowania administracyjnego na podstawie art. 2 § 3 k.p.c. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie był on uprawniony do orzekania o konstytucyjności § 5 rozporządzenia z 1945r., albowiem przepis ten obowiązywał jedynie przez pewien czas, a w dacie wydania postanowienia przez Trybunał nie był przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Trybunał Konstytucyjny wywodził, że przestrzeń czasową obowiązywania rozporządzenia ograniczył cel dla jakiego rozporządzenie zostało wydane. Rozporządzenie to mogło służyć wyłącznie celowi, jakim było przeprowadzenie reformy rolnej zgodnie z przepisami dekretu, a zatem wyłącznie w okresie w którym przeprowadzana była reforma rolna. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wyraźne uchylenie tego przepisu nie jest konieczne ponieważ regulował on wyłącznie postępowania w ramach działań nacjonalizacyjnych, jakimi było przeprowadzanie reformy rolnej. Trybunał podkreślił, że obowiązywanie nie jest tożsame z derogacją aktu normatywnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego cezurę dla reformy rolnej, a zatem i dla obowiązywania zakwestionowanego przepisu stanowił rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa mocą której doszło do przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych objętych we władanie Państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy to jest do 5 kwietnia 1958r. Uregulowanie to nie dotyczyło jednak nieruchomości wadliwie przejętych na podstawie dekretu o reformie rolnej, a co za tym idzie dochodzenie praw dotyczących tych nieruchomości jest dopuszczalne w obecnym stanie prawnym. Jednakże zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie z 1945r., które miało charakter wykonawczy do dekretu, nie może być obecnie stosowane. Paragraf 5 rozporządzenia z 1945r. nie może być dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych dla osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 k.p.c. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego § 5 rozporządzenia z 1945r. nie ma mocy obowiązującej, a co za tym idzie nie stanowi szczególnej regulacji o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c. na podstawie, której orzekanie w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej. Rozpoznając powyższą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na względzie zapis art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010r. nie mogło zostać nieuwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie. Przyjęcie zaś stanowiska, iż § 5 rozporządzenia z 1945r. jest przepisem nieobowiązującym prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2010r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2009r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji, jeżeli ustali że są one dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. Sąd administracyjny jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji jeżeli ustali zaistnienie wady powodującej ich nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji, co też Wojewódzki Sąd Administracyjny uczynił ( por. Komentarz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tadeusz Woś, Hanna Knysiak – Molczyk, Marta Romanska, Wydanie 2, s. 528). W rozpoznawanej sprawie rozważyć należy, która z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. zaistniała w chwili wydania obydwu decyzji, a w szczególności czy oparcie decyzji na nieobowiązującym § 5 rozporządzenia z 1945r. stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. czy też art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnąć więc należy, czy decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości ( art. 156 § pkt 1 k.p.a.), czy raczej wydane zostały bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o wadzie zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody ...] o z dnia [...] czerwca 2009r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., to jest stwierdzić, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów o właściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela w całości stanowisko, iż błędne jest powoływanie się na niewłaściwość jako podstawę nieważności w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga sprawę nienależącą do postępowania administracyjnego. W takim wypadku decyzja pozbawiona jest podstawy prawnej ( M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 892). Zauważyć należy, że w takiej sytuacji nie pojawia się problem właściwości organu skoro dana sprawa nie ma charakteru administracyjnego. (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). W takiej sytuacji w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyjąć należy, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. zostały wydane bez podstawy prawnej. Podzielić należy pogląd zawarty w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego ( G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II), iż podstawą prawną decyzji może być norma prawa materialnego ( wyjątkowo – procesowego) ustanowiona aktem powszechnie obowiązującym. Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo też przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej ( por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 9, Warszawa 2008r., s. 757). Brak podstawy prawnej nie musi odnosić się do prawa materialnego . Brak podstawy prawno procesowej należy traktować jako spełnienie przesłanki zakreślonej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ma to miejsce także w przypadkach, kiedy organ prowadzący postępowanie nie dysponując podstawą prawną do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji, w takiej właśnie formie rozstrzyga sprawę. Zgodzić należy się z tezą zawartą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1983r. ( I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1), iż przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Podzielić należy pogląd, że termin "brak podstawy prawnej" na podstawie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza także wydanie decyzji administracyjnej poza sferą regulacji prawnej ( por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP. 1984, nr 1, s. 22 – 23). Podkreślić przy tym należy, że wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa stanowi naruszenie zasad praworządności ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2009r., III SA/Wr 567/08, LEX nr 533866). Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2010r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparte zostało o treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanych bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pełni podziela zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 lutego 2008r. ( II OSK 2042/06, LEX nr 394025), iż "postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych – gdy okaże się że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencje organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej." W ocenie Sądu orzekającego postępowanie w rozpoznawanej sprawie winno być przez organ administracji umorzone. Na marginesie dodać należy, że w myśl art. 66 § 3 k.p.a. organ nie jest uprawniony do zwrotu podania wnoszącemu w sprawie dotyczącej niniejszego wniosku, albowiem sądy powszechne są właściwe jedynie do orzekania odnośnie kwestii dotyczących pozwów o ustalenie prawa własności, wydanie nieruchomości czy też zasądzenie odszkodowania, a nie w zakresie rozstrzygania jedynie samej kwestii podlegania nieruchomości pod dekret o reformie rolnej. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu i które wskazane zostały w uzasadnieniu wyroku zbędne było odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skargach. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 200 i art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.