II SA/Ol 1047/09

Dnia 30 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi B. H.-G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego budynku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na współwłaścicieli budynku przy ul. A w "[...]" M. O. R., M. R., J. P. oraz B. H. G. obowiązek przeprowadzenia kontroli wymienionej w art. 62 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) polegającej na: sprawdzeniu stanu technicznego pokrycia dachowego oraz elementów odwodnienia budynku; przeprowadzenia kontroli wskazanej w art. 62 ust. 1 pkt 1c polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowej w lokalu nr 3; kontroli stanu technicznego przewodów dymowych, spalinowych, wentylacyjnych, podłączeń do przewodów oraz sprawności urządzeń grzewczo-kominowych w w/w lokalu; przeprowadzenia kontroli wymienionej w ar. 62 ust. 1 pkt 2, polegającej na wykonaniu badania technicznego skuteczności samoczynnego szybkiego wyłączenia zasilania oraz badania oporności izolacji instalacji i urządzeń elektrycznych w lokalu nr 3; przeprowadzenia kontroli wymienionej w art. 62 ust. 1 pkt 2 polegającej na wykonaniu oceny stanu technicznego więźby dachowej oraz muru oporowego znajdującego się przy wjeździe garażowym w zachodnim szczycie budynku, a także dokonanie oceny stanu technicznego ogrodzenia posesji wokół budynku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w wyniku kolejnej kontroli stanu technicznego budynku stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny części obiektu mogący zagrażać życiu i zdrowiu ludzi, a także bezpieczeństwu mienia. Stwierdzono nieszczelność pokrycia dachowego oraz jego ubytek w pobliżu lukarny. Ponadto wskazano na nieszczelność rur spustowych odprowadzających wody opadowe od strony południowej budynku, a dodatkowo wskazano na zagrożenie utraty statyczności muru oporowego znajdującego się przy wjeździe garażowym. Organ argumentował, że ze względu na fakt, iż przeprowadzone kontrole okresowe w budynku nie objęły swym zakresem oceny stanu więźby dachowej i szczelności pokrycia dachowego oraz nie uwzględniły instalacji gazowej i elektrycznej znajdujących się w lokalu nr 3, a także badania przewodów kominowych, podłączeń oraz sprawności urządzeń znajdujących się w w/w lokalu, zaistniały przesłanki do wydania nakazu przeprowadzenia kontroli okresowych w tym zakresie. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. O. R. i M. R. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie pismem z dnia 4 lutego 2009 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 9 lutego 2009r. B. H. G. przedłożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" wraz z odwołaniem. Podniosła, że ze sprawą zapoznawał się Wojewoda i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ II instancji postanowieniem z dnia "[...]" znak: "[...]" odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania od w/w decyzji. W wyniku skargi B. H. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/OI 522/09 Sąd uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że pismo skarżącej z dnia 26 grudnia 2008 r. o nazwie "skarga - zażalenie" skierowane do Wojewody, a następnie przekazane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" (doręczonej 19 grudnia 2008 r.). Ze wspomnianego pisma wynika jednoznacznie, że B. H. G. wyraziła niezadowolenie ze wskazanego rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Treść pisma skarżącej nie pozostawiała co do tego żadnych wątpliwości. Ponadto zostało ono przedłożone w ustawowym terminie do wniesienia odwołania. W tej sytuacji skoro skarżąca wywiodła odwołanie w terminie nie było potrzeby rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu, bo termin do wniesienia odwołania nie został uchybiony. W związku z powyższym w ocenie Sądu należy uznać, że wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia B. H. G. terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji było bezzasadne ponieważ wywiodła ona pismo, które spełniało wymogi niezbędne dla uznania go jako odwołanie, tym bardziej, że nastąpiło to w odpowiednim terminie. W tej sytuacji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał odwołanie B. H. G. i po raz drugi decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że to na właścicielu obiektu budowanego ciąży obowiązek utrzymania go w należytym stanie technicznym. W tym celu Prawo budowlane w art. 62 wskazuje szereg czynności do wykonania których zobowiązany jest właściciel obiektu, by utrzymać go w należytym stanie technicznym. Czynności te należy wykonać w czasie wskazanym w w/w przepisie i od obowiązku tego ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków. W toku postępowania w sprawie stanu technicznego przewodu kominowego odprowadzającego spaliny organ I instancji ustalił, że właściciele budynku przy ul. A w "[...]" nie wywiązują się z obowiązku przeprowadzania kontroli okresowych budynku. Wykonane na zlecenie J. P. niezbędne dokumenty nie obejmowały swym zakresem części obiektu, których nie udostępnił ówcześnie kontrolującym T. H.. Tak przeprowadzone kontrole okresowe nie spełniają wymogów stawianych przez art. 62 Prawa budowlanego, gdyż nie objęły swym zakresem elementów wskazanych w/w przepisie. Ze względu na fakt, iż T. H. udostępnił organowi części budynku, do których wcześniej nie wpuścił osób przeprowadzających kontrolę okresową stwierdzono, niewłaściwy stan techniczny tych części obiektu, mogący w konsekwencji stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W tych okolicznościach zasadnym stało się nałożenie na współwłaścicieli obowiązku przeprowadzenia kontroli obowiązkowej w zakresie nieobjętym poprzednią kontrolą ze stycznia 2008 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że wbrew stanowisku skarżącej, zaskarżona decyzja nie kończy postępowania w sprawie niewłaściwego stanu technicznego komina, a stanowi jedynie rozstrzygnięcie dyscyplinujące właścicieli budynku do realizacji ich obowiązków ustawowych. Organ II instancji wskazał, że realizacja decyzji pozwoli na prawidłowe wypełnienie przez właścicieli obowiązku ustawowego oraz zakończenie prowadzonego od 2002 r. postępowania dotyczącego komina, a przede wszystkim wskaże właścicielom niezbędne czynności jakie należy wykonać w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi. Skargę na wymienioną decyzję złożyła B. H. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze podniosła, że w lokalu nr 3 ostatnia kontrola urządzeń gazowych, przewodów kominowych oraz wentylacyjnych została dokonana w dniu 7 lutego 2009 r. i w dniu 24 lutego 2009 r. Kontrola przewodów instalacji elektrycznej w zakresie sprawności połączeń osprzętu, zabezpieczeń środków ochrony od porażeń, oporności i izolacji została wykonana dnia 8 stycznia 2008 r. Skarżąca argumentowała dalej, że w kwestii dotyczącej wykonania kontroli stanu technicznego dachu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest od około 5 lat w posiadaniu opinii inż. M. R. i inż. A. K. stwierdzającej zły stan poszczególnych elementów budynku. Niezależnie od tego we wrześniu 2004 r. została przeprowadzona również kontrola budynku przez biegłego sądowego J. B., na mocy której została wydana opinia sądowa, która do skopiowania została dostarczona Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. W tej sytuacji – w ocenie skarżącej - żądanie dokonania ekspertyzy pokrycia dachowego nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia i jest ucieczką od istoty sprawy, ponieważ należało postąpić zgodnie z artykułem 66 Prawa budowlanego. Domaganie się przez skarżącą od 8 lat wydania decyzji na podstawie tego artykułu jest uzasadnione i słuszne, gdyż ten sam organ nadzoru budowlanego wydał decyzję w dniu 29 listopada 2000 r. w sprawie budynku przy ul. A w "[...]", nakazując usunięcie braków technicznych. Jedyną przyczyną tak długiego przewlekania rozstrzygnięcia sprawy jest w ocenie skarżącej to, że nadzór budowlany obu szczebli musiałby wydać decyzję o przywrócenie stanu poprzedniego sprzed jesieni 2001 r. C. K. jako samowolnemu inwestorowi i wykonawcy przeprowadzonego remontu dachu, który nie podlegał żadnym naprawom za wyjątkiem uzupełnienia kilku dachówek i gąsiorów lub J. P., który stan taki zaakceptował kupując mieszkanie bez żadnych zastrzeżeń. Skarżąca odnosząc się do przeprowadzonej kontroli ogrodzenia i elewacji, wskazała, że pozostali współwłaściciele budynku oświadczyli, iż postawienie rusztowania i pomalowanie budynku, jak i uzupełnienie ogrodzenia byłoby dla nich zbyt wysokim kosztem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) lub w innych przepisach. Art. 134 § 1 tejże ustawy stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził w toku kontroli legalności aktów podjętych w postępowaniu administracyjnym, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z przekazanych akt administracyjnych wynika, że organ I instancji nałożył na współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. A w "[...]" wymienione w decyzji obowiązki. Od decyzji organu I instancji odwołali się M. O. R., M. R. oraz B. H. G. Przy czym ze względów proceduralnych organ odwoławczy decyzją z dnia "[...]" rozpoznał odwołanie M. O. R. i M. R.. Pomimo wniesienia odwołania w terminie organ II instancji odwołanie skarżącej rozpoznał dopiero kolejną decyzją z "[...]" wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 lipca 2009 r., w którym wskazano m. in, że pismo skarżącej z dnia 26 grudnia 2008 r. o nazwie "skarga – zażalenie" skierowane do Wojewody, a następnie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest odwołaniem od decyzji organu I instancji, wywiedzionym w ustawowym terminie do wniesienia odwołania. W sprawie po wyroku WSA w Olsztynie powstała sytuacja procesowa wskutek której, organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego rozpoznał wniesione przez skarżącą odwołanie wydając kolejną decyzję, którą utrzymał po raz drugi w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na wyżej wymienionych współwłaścicieli budynku określone obowiązki. Wskazać należy, że jest to działanie nieprawidłowe. Z jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2005 r. OSK 1230/04 nr LEX nr 176134). Wskazać należy, że użyty przez ustawodawcę w art. 138 kpa zwrot "wydaje decyzję" oznacza, że w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. Co więcej, w sytuacji, gdy w postępowaniu występuje więcej niż jedna strona, organ odwoławczy powinien wstrzymać się z wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy dopóki wszystkim stronom postępowania nie upłynie termin do złożenia środka odwoławczego od rozstrzygnięcia organu I instancji. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, iż wniesienie kilku odwołań, w sytuacji, złożenia kilku środków zaskarżenia, nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostanie wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od ilości wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, rozpatrywane są one łącznie i wydawana jest jedna decyzja organu odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2010 r. IV SA/Po 1021/09, orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach Naczelnego Sądu Administracyjnego). Podzielając stanowisko zaprezentowane w wymienionych orzeczeniach wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy winien wydać jedną decyzję wskutek wniesionych odwołań, tym bardziej, że pismo skarżącej zatytułowane "skarga- odwołanie" wpłynęło do organu już 29 grudnia 2008 r. Pomimo to pismo to nie zostało zakwalifikowane jako odwołanie. Organ II instancji pismo to potraktował jako odwołanie dopiero na skutek wydania przez tut. Sąd wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. Po opisanym wyroku organ rozpoznał to odwołanie, pomimo faktu, że w postępowaniu odwoławczym zapadła już decyzja na skutek wniesienia odwołania przez inne strony, co jak wyjaśniono wyżej jest działaniem niedopuszczalnym. Przyjąć bowiem należy, że decyzja organu odwoławczego z dnia 12 stycznia 2009 r. jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 kpa. Decyzja ta korzysta z domniemania legalności, zaś jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W sprawie niniejszej organ odwoławczy po wyroku WSA w Olsztynie z dnia 15 lipca 2009 r. winien niewątpliwie wziąć pod uwagę okoliczność, że w sprawie zapadła już decyzja rozpoznająca odwołanie złożone od decyzji organu I instancji. Jednocześnie z wymienionego wyroku wynika, że także skarżąca wniosła odwołanie, które nie zostało rozpoznane. Okoliczność, że pismo skarżącej z 26 grudnia 2008 r. jest odwołaniem wniesionym w terminie została ustalona w wyroku WSA w Olsztynie z 15 lipca 2009 r., a więc już po wydaniu decyzji z 12 stycznia 2009 r. Taka sytuacja procesowa winna zobligować organ do rozważenia możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 12 stycznia 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi w chwili wydawania decyzji z 12 stycznia 2009 r., a istniejące w chwili wydania tej decyzji. Odwołanie skarżącej bowiem już zostało wniesione, a tylko organ odwoławczy błędnie nie potraktował pisma skarżącej jako odwołania, o czym przesądzono 15 lipca 2009 r. Dopiero w wyroku z tego dnia Sąd orzekł, że skarżąca złożyła pismo będące odwołaniem. Organ takie pismo winien rozpoznać z uwzględnieniem jednak rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych już w sprawie. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę zastosuje się do wskazań zawartych w wyroku, co umożliwi wydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniesione odwołania, od której stronom będą przysługiwały środki zaskarżenia na zasadach ogólnych. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.