I SA/Wa 130/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku R. M. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...] na podstawie której Gmina W. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji została wydana z naruszeniem prawa, natomiast w części dotyczącej działki nr [...] stwierdzającą jej nieważność utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, własności szeregu nieruchomości szczegółowo opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w części dot. działek nr [...] i nr [...] wystąpił R. M., podnosząc, iż na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] stwierdzono między innymi, że dawna działka katastralna nr [...] (w części dot. działek nr [...] i nr [...]) nie podpadała pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, na mocy którego nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 i 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], arkusz mapy [...], zapisanej w księdze " wieczystej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji, została wydana z naruszeniem prawa, natomiast w części dotyczącej działki nr [...] stwierdzono jej nieważność. Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł R. M., zarzucając przedmiotowej decyzji wewnętrzną sprzeczność. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż nie zawiera on żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ w całości podtrzymał stanowisko, iż koniecznym było stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie .własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], została wydana z naruszeniem prawa, natomiast w części dot. działki nr [...] stwierdzenie jej nieważności, ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nieruchomość nr [...] i nieruchomość nr [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, natomiast tylko nieruchomość o nr [...] została oddana w uzytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Zdaniem organu kluczowe znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. w części dot. działki nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dla rozstrzygnięcia czy decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne koniecznym jest przeanalizowanie czynności prawnych i zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wydaniu tej decyzji. W przypadku występowania w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., należy także zdaniem organu stosownie do brzmienia § 2 tego artykułu - ocenić ewentualne skutki prawne wywołane daną decyzją. Organ ustalił, że po wydaniu kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej aktem notarialnym zawartym w dniu [...] grudnia 1993 r. Rep. A nr [...] Ogólnokrajowa Spółdzielnia Turystyczna "[...]" w W. nabyła w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] oraz nieodpłatnie własność znajdującego się na niej budynku. Zawarcie ww. umowy stanowi zdaniem organu oczywistą przeszkodę do stwierdzenia nieważności w tej części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r., co zostało szczegółowo wyjaśnione w przedmiotowej decyzji. Ta czynność prawna nastąpiła bowiem już po wydaniu decyzji komunalizacyjnej i, w ocenie organu nadzoru, jest jej następstwem. Na skutek skomunalizowania nieruchomości nastąpiła zmiana podmiotu uprawnionego do rozporządzania nieruchomością i ten podmiot rozporządził nieruchomością w taki sposób, że obciążył ją prawem użytkowania wieczystego wyłącznie na podstawie czynności cywilno-prawnej, bez uprzedniego umocowania tej czynności w decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji decyzja komunalizacyjna z dnia [...] lutego 1993 r., w części dot. działki nr [...], wywołała zdaniem organu bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji w ww. części uchylałoby ten skutek, jednak organy administracji publicznej nie są do tego uprawnione. Możliwość rozporządzania nieruchomością należy rozumieć jako powstanie skutku prawnego, którego organ administracji nie może odwrócić własnym działaniem. Tak więc po wydaniu decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę [...] z dnia [...] lutego 1993 r. skutki prawne wywołała czynność cywilnoprawna, jaką jest w niniejszej sprawie umowa obciążenia skomunalizowanej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego, które to skutki nie podlegają uchyleniu czy zniesieniu aktem administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 78/09). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 listopada 2009 r. wniósł R. M. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej rozstrzygnięcia co do działki ewidencyjnej nr [...] zarzucając im rażące naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ zajął niesłuszne stanowisko uznając, iż kwestia odpłatności lub braku odpłatności za ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jest bez znaczenia w sprawie. Zdaniem skarżącego organ zaprezentował zupełnie niespotykany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że rękojmia dobrej wiary ksiąg wieczystych chroni nie tylko rozporządzenia odpłatne, ale również nieodpłatne, co stoi zdaniem skarżącego w rażącej sprzeczności z przepisami o księgach wieczystych i hipotece. Zdaniem skarżącego organ dokonał błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wywiedzenie, iż ma on zastosowanie również do innych sytuacji niż te, które zostały w nim enumeratywnie określone. Zdaniem skarżącego przepis ten, jako szczególny, ma zastosowanie tylko do sytuacji w nim określonych, tj. jednoczesnego zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 oraz upływu czasu 10 lat lub wywołania przez decyzje nieodwracalnych skutków prawnych. Wprowadzony tym przepisem zakaz stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zakazem bezwzględnym, a jedynie ograniczonym do przyczyn w tym przepisie wymienionych, tj. art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., dlatego też Minister dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podnosząc, że rozpatrując tę sprawę brał pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Podniósł, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się akt notarialny z dnia [...] grudnia 1993 r. Rep. A nr [...], z którego wynika, że Ogólnokrajowa Spółdzielnia Turystyczna "[...]" w W. nabyła w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] oraz nieodpłatnie własność znajdującego się na niej budynku. Zawarcie tej umowy, stanowi zdaniem organu oczywistą przeszkodę do stwierdzenia nieważności tej części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. co zostało szczegółowo wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Ta czynność prawna nastąpiła już po wydaniu decyzji komunalizacyjnej i w ocenie organu nadzoru, jest jej następstwem. Na skutek skomunalizowania nieruchomości nastąpiła zmiana podmiotu uprawnionego do rozporządzania nieruchomością i ten podmiot rozporządził nieruchomością w taki sposób, że obciążył ją prawem użytkowana wieczystego wyłącznie na podstawie czynności cywilno – prawnej, bez uprzedniego umocowania tej czynności w decyzji administracyjnej. W tej sytuacji decyzja komunalizacyjna z dnia [...] lutego 1992 r. w części dotyczącej działki nr [...], wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego, a organy administracji nie są uprawnione do zniesienia skutków w sferze prawa cywilnego. W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2010 r., złożonym jako załącznik do protokółu rozprawy, skarżący zwraca uwagę na rażące naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że pomimo iż przedmiotowa nieruchomość nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa, czyli nie stanowi jego własności, to OST "[...]" przysługuje użytkowanie wieczyste, co stoi w rażącej i oczywistej sprzeczności z art. 232 § 1 k.c. W piśmie tym podniesiono także, że doszło do obrazy art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. art. 58 § 1 k.c. w związku z art. 234, art. 172 § 1 i art. 336 k.c., art. 175 w związku z art. 123 § 1 pkt 1 k.c., art. 3 ust. 1 i 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do naruszenia art. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez zastosowanie rękojmi dobrej wiary ksiąg wieczystych do czynności nieodpłatnej, jaka było oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, gdyż za samo oddanie w użytkowanie wieczyste nie została pobrana pierwsza opłata, która jest niczym innym jako opłatą za samo nabycie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. potwierdza skutek prawny, jaki wystąpił z mocy samego prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nie ma więc podstaw do przyjęcia stanowiska reprezentowanego przez skarżącego, że Gmina W. po wydaniu decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy nie była uprawniona do rozporządzenia przedmiotową nieruchomością. Wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. opartej o przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), która ma charakter deklaratoryjny, nie oznacza zdaniem Sądu, że wszelkie czynności i zdarzenia prawne podjęte przez Gminę W. przed wydaniem tej decyzji są nieważne i powinny być usunięte z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte w związku z decyzją Wojewody z [...] grudnia 2007 r. wymagało ustalenia, czy decyzja komunalizacyjna wywołała bądź nie wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z samego faktu wystąpienia przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji nie wynika obowiązek eliminacji jej z obrotu prawnego, bo mogą to wyłączać przesłanki negatywne, które jeżeli zaistnieją prowadzą do stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Zaskarżone w rozpatrywanej sprawie decyzje spełniają warunki z art. 158 § 2 k.p.a., wskazują też okoliczności z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie zasługuje zdaniem Sądu na uwzględnienie także zarzut, że organ powinien uwzględnić przy ocenie decyzji komunalizacyjnej, iż doszło do nieodpłatnego rozporządzenia nieruchomością. Trzeba mieć na uwadze, że w dniu zawarcia umowy notarialnej z [...] grudnia 1993 r. obowiązywał przepis art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Przepis ten miał następujące brzmienie: Art. 2c. 1. Spółdzielni, związkowi spółdzielczemu i innym osobom prawnym, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464), stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń oraz lokali. 2. Zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje bez przetargu. 3. Przeniesienie własności budynków i innych urządzeń oraz lokali następuje odpłatnie, chyba że obiekty te zostały wybudowane lub nabyte ze środków własnych spółdzielni lub ich związków. Opłatę z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oraz cenę budynków i innych urządzeń oraz lokali ustala się według przepisów rozdziału 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z wyłączeniem pierwszej opłaty rocznej. Na poczet ceny zalicza się opłaty poniesione z tytułu użytkowania budynków i innych urządzeń oraz lokali. Roszczenia, o których mowa w ust. 1, wygasają z dniem 31 grudnia 1995 r. W razie zbycia użytkowania wieczystego przed upływem 10 lat od jego ustanowienia, spółdzielnia, związek spółdzielczy lub inna osoba prawna uiszcza pierwszą opłatę roczną w wysokości określonej w dniu zbycia według przepisów rozdziału 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Obowiązek uiszczenia opłaty nie dotyczy przypadków: - nieodpłatnego przekazania prawa użytkowania wieczystego na rzecz gminy lub Skarbu Państwa, - nieodpłatnego przekazania prawa użytkowania wieczystego na rzecz innej spółdzielni lub osoby prawnej w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości (Dz. U. Nr 6, poz. 36, Nr 11, poz. 74, Nr 29, poz. 175, Nr 34, poz. 198, z 1991 r. Nr 83, poz. 373 oraz z 1992 r. Nr 18, poz. 74 i Nr 80, poz. 406). Z zacytowanego przepisu wynika, że nieodpłatność umownego przekazania nieruchomości spółdzielni, związkowi spółdzielczemu lub innej osobie prawnej w użytkowanie wieczyste uregulowana była w powołanej wyżej ustawie i właściciel gruntu był obowiązany, uwzględniając roszczenie, do takiego właśnie, czyli nieodpłatnego przekazania nieruchomości i określenia opłat rocznych. Przepis art. 2c ust. 1 pkt 6 tej ustawy określał natomiast warunki, kiedy uwłaszczona spółdzielnia uiszcza pierwszą opłatę roczną i wyłączenia z tego obowiązku. Skoro zwolnienie z pierwszej opłaty rocznej wynikało z samej ustawy z dnia 29 września 1990 r. i nadal regulowane jest w art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), to nie można mówić o dowolności Gminy W. przy zawieraniu aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1993 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesieniu własności budynków na rzecz Ogólnokrajowej Spółdzielni Turystycznej "[...]" w W.. Wobec tego nie ma też podstaw do stanowiska przedstawionego w załączniku do protokółu, iż doszło do naruszenia wskazanych w tym załączniku przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.