II SA/Wa 152/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej decyzję przyznającą równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), orzekł o wygaśnięciu z dniem 31 grudnia 2005 r. własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], przyznającej A. O. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W motywach uzasadnienia decyzji organ podał, że A. O. jest emerytem policyjnym. Wskazał, że od dnia 1 stycznia 2006 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), uchylony został § 8 rozporządzenia, na podstawie którego został stronie przyznany równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wyjaśnił, że z uwagi na tę zmianę stanu prawnego decyzja o przyznaniu prawa do równoważnika stała się bezprzedmiotowa i należało orzec o jej wygaśnięciu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2009 r. A. O. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 kpa w związku z art. 156 i art. 157 § 1 i 2 kpa, w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 kpa oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 powołanej ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), wynikało, że przepisy rozporządzenia odnoszą się również do osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę przyznawania tym osobom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ podniósł, że dokonana w dniu 28 grudnia 2005 r. nowelizacja przedmiotowego rozporządzenia, uchyliła przepisy § 8 oraz § 9 ust. 2 (stanowiące podstawę kompetencyjną wydawania decyzji administracyjnych w tego typu sprawach), co bezpośrednio skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Podkreślił, że w sytuacji zmiany stanu prawnego, polegającego na cofnięciu uprawnienia przysługującego do tej pory określonym podmiotom, organy orzekające obowiązane były, działając z urzędu, uchylać zapadłe w sprawach orzeczenia administracyjne, na podstawie przepisów art. 162 § 1 pkt 1 kpa, bowiem decyzje takie stały się bezprzedmiotowe, a stan ten powodował naruszenie interesu społecznego. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie zaistniała jedna z przesłanek uprawniających organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej świadczenie, ponieważ za wygaśnięciem zaskarżonej decyzji przemawiał interes społeczny. W konsekwencji, organ uznał, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], stwierdzająca wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. decyzji przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, jest prawidłowa bowiem nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. O. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Komendanta Głównego Policji, zarzucając jej niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 i art. 162 § 1 kpa oraz niepełne zastosowanie art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 kpa. Uzasadniając skargę wskazał, że odebranie mu prawa do równoważnika jest sprzeczne z ochroną praw nabytych. Podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany przepisów może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Podniósł również, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ani inne przepisy nie przewidują takiego skutku. Skarżący zarzucił ponadto, że organy nie wykazały też, że wygaśnięcie decyzji leżało w interesie społecznym. Wskazał również, że z uzasadnienia decyzji nie wynika zasadność zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 kpa, bowiem organ jedynie ogólnie ją uzasadnił, czym naruszył przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpatrywana skarga zasługuje na uwzględnienie. Uchylenie przepisu, będącego podstawą decyzji administracyjnej, nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na jej podstawie. W sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości, w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa, następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej, wydanych zgodnie z nią decyzji, powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania podobnych decyzji w przyszłości. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wcześniej podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07, ONSA/WSA 2009/4/77). W kwestii skutków związanych z uchyleniem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowisko zajął też Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141) stwierdził, że emerytowi (funkcjonariuszowi poza służbą stałą) prawo do równoważnika nie przysługuje. Uchylenie § 8 rozporządzenia, niepołączone z cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji przyznających te uprawnienia, nie mogło być jednak przyczyną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., gdyż sama zmiana stanu prawnego nie mogła stanowić podstawy wygaśnięcia decyzji. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98, (Lex nr 44589), wskazując, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ani inne przepisy ustawy o Policji nie przewidują takiego skutku. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] o wygaśnięciu decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wypłacany corocznie, wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Wskazać ponadto należy, że uregulowanie prawne, zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, oznacza, iż stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Jak już wyżej wskazano, żaden obowiązujący przepis nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu emerytowi (renciście) policyjnemu równoważnika za remont mieszkania. W rozpoznawanej sytuacji nie leży to również w interesie strony. Organ administracji nie wykazał zaś, aby pozbawienie skarżącego przyznanego mu wcześniej, jako emerytowi policyjnemu, równoważnika za remont lokalu, leżało w interesie społecznym. Wskazać też należy, iż w sytuacji uchylenia § 8 rozporządzenia, który wyklucza emerytów z kręgu osób uprawnionych do równoważnika, istniały inne niż art. 162 kpa formy wyeliminowania takich decyzji z obrotu prawnego. W takiej sytuacji (zmiany stanu prawnego) rozważać należało tryb i przesłanki do uchylenia decyzji, mocą której prawo do równoważnika zostało przyznane, ewentualnie tryb nadzwyczajny, poprzez stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Niewątpliwie zastosowany przez organ przepis art. 162 kpa stanowił nieprawidłową podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu emerytowanemu funkcjonariuszowi przedmiotowego świadczenia. Rozpoznając sprawę ponownie, organ - przez pryzmat wykładni art. 162 kpa dokonanej przez Sąd – oceni, czy zaistniały przesłanki do jego zastosowania, a następnie oceni sprawę pod kątem przesłanek z art.156 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.