II SA/Ol 421/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy ustalił J. i M. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr "[...]", położonej we wsi A. Wnioskiem z dnia 19 marca 2008 r. (uzupełnionym pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r.) Fundacja A (dalej zwana jako Fundacja) wniosła o wznowienie postępowania w powyższej sprawie, wskazując na pominięcie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy regulacji prawnych z zakresu ochrony środowiska dotyczących terenu planowanej inwestycji oraz na pominięciu Fundacji jako strony w tym postępowaniu. Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy, na podstawie art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Następnie decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia "[...]" W uzasadnieniu wyjaśnił, że Fundacja nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż nie może swoich żądań oprzeć na konkretnej normie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek wniesionego odwołania wydało decyzję z dnia "[...]" którą uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, iż Fundacja nie jest stroną w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, gdyż nie posiada interesu prawnego w tej sprawie, lecz stwierdziło jednocześnie, że podniesiona przez nią argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie został bowiem poddany wymaganym prawem uzgodnieniom. Okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.), co powoduje, że mimo braku przesłanki przewidzianej w pkt 4 art. 145 § 1 K.p.a. możliwe jest prowadzenie postępowania z urzędu. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek uzgodnienia projektu decyzji wynika z art. 53 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. oraz z faktu, że teren inwestycji znajduje się w obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora A, ustanowionego rozporządzeniem nr 23 Wojewody. Organ podniósł również, że fakt wydania przez Ministra Środowiska postanowienia z dnia "[...]" nie stanowi przeszkody w ponownym wystąpieniu o uzgodnienie, gdyż postanowienie to dotyczyło innego uzgodnienia - wydanego na podstawie nieobowiązującego w dacie orzekania przez Ministra Środowiska rozporządzenia nr 8 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 11 stycznia 2000 r. w sprawie wyznaczenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 2, poz. 17). Decyzja ta stała się podstawą skargi J. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji związany jest postanowieniem organu współdziałającego wydanym w trybie art. 106 § 5 k.p.a. Dopiero utrata mocy obowiązującej tego postanowienia i wykluczenie go z obrotu prawnego pozwalają na zmianę wyrażonego wcześniej stanowiska. W skardze podniesiono, że organ nie może wyrażać wielu stanowisk na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. odnosząc się do różnych, obowiązujących równolegle przepisów o ochronie przyrody. Skoro więc Minister Środowiska wydał postanowienie w dniu "[...]", tj. w czasie obowiązywania rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r., to wyraził on swoje stanowisko co do tych aktów prawnych. Stosownie zaś do art. 110 w zw. z art. 126 K.p.a. organy administracji, zdaniem skarżącej związane są tym stanowiskiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że bezspornie teren planowanej inwestycji objęty jest rozporządzeniem nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, zatem decyzja ustalająca warunki jego zabudowy musiała być poprzedzona zgodą wojewódzkiego konserwatora przyrody. Zgoda taka nie została jednak wyrażona, gdyż nie można uznać za merytoryczne rozstrzygnięcie postanowienia Ministra Środowiska umarzającego postępowanie, które ponadto nie odnosiło się do powołanego aktu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Ol 874/08, oddalił skargę J. L., uznając, że w sprawie organ pierwszej instancji wznowił postępowanie postanowieniem z dnia "[...]", lecz zbadał jedynie wystąpienie jednej z dwóch podstaw do wznowienia postępowania, o których został poinformowany. Sąd podkreślił, że wbrew dyspozycji zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. właściwy organ nie wypowiedział się merytorycznie. W tej sytuacji nie można twierdzić, że postanowienie o uchyleniu postanowienia współdziałającego organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania tego organu zamyka drogę organowi prowadzącemu postępowanie główne do analizy zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, które nie były uwzględnione przy rozpatrywaniu uzgodnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. L. i wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu organ pierwszej instancji poddał pod rozwagę również wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., jako podstawy wznowienia postępowania. Jednakże, mając na względzie ostateczny charakter postanowienia Ministra Środowiska z dnia "[...]", uznał, że nie znajduje ono swojego uzasadnienia. Z tych też względów nie można zdaniem autora skargi kasacyjnej zarzucić organowi pierwszej instancji, że zbadał jedynie jedną z przesłanek wznowienia, jaka mu została wskazana we wniosku. Wskazano jednocześnie, że w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania składa podmiot nieuprawniony (nie mający interesu prawnego), organ rozstrzygający powinien wydać decyzję odmawiającą wznowienie postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Z kolei, jeśli w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe, powinno podlegać umorzeniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej postanowienie organu pierwszej instancji o wznowieniu postępowania, z którego wywodzi WSA w Olsztynie obowiązek wszechstronnego zbadania podstaw wznowienia postępowania, zostało wydane w związku z podaniem Fundacji, nie zaś z urzędu, a żądanie takie może opierać się tylko na jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. jeśli zaś strona wskazuje więcej niż jedną podstawę, powinna zostać wezwana do sprecyzowania swojego żądania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej najistotniejszym uchybieniem było w ogóle wydanie postanowienia w wszczęciu postępowania, skoro zachodziła niedopuszczalność podmiotowa, nakazująca zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 149 § 2 k.p.a., jak podnosi to WSA w Olsztynie w motywach swojego wyroku. Nie miał też zastosowania przepis art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie którego organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej wadliwym jest stanowisko WSA w Olsztynie, że w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2010r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wskazując, że trafny jest zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania, tzn. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż organ drugiej instancji naruszył przepis art. 105 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i nie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania pomimo, że postępowanie wznowione przez organ pierwszej instancji zostało wydane wadliwie, albowiem wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot nieuprawniony. Podkreślono przy tym, że Fundacja nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stwierdzono, że uznanie, iż podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie był przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. nie tylko byłoby sprzeczne z postanowieniem o wznowieniu postępowania, ale przede wszystkim niedopuszczalne z uwagi na treść powoływanego wcześniej art. 147 k.p.a. Brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jako podstawa wznowienia postępowania może być uwzględniona przez organ jedynie z urzędu, a nie na wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Ministra Środowiska z dnia "[...]" w którym stwierdzono, że nie ma podstaw do uzgadniania projektowanych dla przedmiotowej inwestycji warunków zabudowy w oparciu o przepisy z zakresu ochrony przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wydanie przez organ współdziałający postanowienia w przedmiocie uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu przestrzennym, jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do wszystkich form ochrony przyrody ustalonych na danym obszarze, a treść tego postanowienia jest wiążąca dla organów do chwili kiedy pozostaje ono w obrocie prawnym. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na akceptację zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. a także art. 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ponownie rozpoznając sprawę, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Należy zaznaczyć, iż Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, lecz orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez skarżących żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Jednocześnie stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji nie może zatem orzec w sposób odmienny od wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podnieść zatem należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że postępowanie wznowione przez organ pierwszej instancji zostało wydane wadliwie, albowiem wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot nieuprawniony. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – k.p.a. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071), który był podstawą decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]", wznowieniu podlega postępowanie w którym strona bez własnej winy nie brała udziału. Zaznaczyć należy przy tym, że gdy wniosek o wznowienie postępowania składa podmiot nieuprawniony, nie posiadający interesu prawnego, organ powinien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania, na co wskazuje treść art. 149 § 3 k.p.a. Jednocześnie w sytuacji gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie pomimo jego niedopuszczalności, postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W tym miejscu wskazania wymaga, że postanowienie Wójta Gminy z "[...]" o wznowieniu postępowania wydane zostało na wniosek Fundacji, a nie z urzędu. Świadczy o tym jednoznacznie nie tylko podstawa prawna tegoż postanowienia – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale i treść uzasadnienia tego postanowienia. W przedmiotowej sprawie zachodziła niedopuszczalność podmiotowa do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ Fundacja nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, albowiem nie wykazała konkretnej normy prawa, z której wynikałyby jej obowiązki lub uprawnienia, które mogłyby zostać naruszone. Skoro natomiast organ pierwszej instancji nie doszukał się po stronie Fundacji będącej autorem wniosku o wznowienie postępowania przymiotu strony, był zobligowany do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy. Uznanie bowiem, że podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie był przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. nie tylko byłoby sprzeczne z postanowieniem o wznowieniu postępowania, ale przede wszystkim niedopuszczalne z uwagi na treść powoływanego wcześniej art. 147 k.p.a. Brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jako podstawa wznowienia postępowania może być uwzględniona przez organ jedynie z urzędu, a nie na wniosek. Ponadto stwierdzić należy, że decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]" nie została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. W obrocie prawnym pozostaje bowiem postanowienie Ministra Środowiska z dnia "[...]" w którym stwierdzono, że nie ma podstaw do uzgadniania projektowanych dla przedmiotowej inwestycji warunków zabudowy w oparciu o przepisy z zakresu ochrony przyrody. Dopiero utrata mocy obowiązującej postanowienia i wykluczenie go z obrotu prawnego, poprzez jego uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie, pozwoliłoby organowi na zmianę wyrażonego wcześniej stanowiska. Organ, w sprawie w której organ współdziałający wyraził stanowisko, nie może żądać wydania kolejnego postanowienia, jeśli nie wiąże się to ze zmianą stanu prawnego lub faktycznego. Co więcej organ współdziałający nie może w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) wyrażać wielu stanowisk, odnosząc się do różnych, obowiązujących równolegle przepisów o ochronie przyrody określających obszary ochrony. Wydanie przez organ współdziałający postanowienia w przedmiocie uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu przestrzennym, jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do wszystkich form ochrony przyrody ustalonych na danym obszarze, a treść tego postanowienia jest wiążąca dla organów do chwili kiedy pozostaje ono w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz 1349 ze zm.) zasądzając na rzecz strony skarżącej jedynie koszty zastępstwa procesowego, gdyż wpis uiszczony przed rozpoznaniem sprawy po raz pierwszy przez sąd pierwszej instancji został zwrócony na podstawie orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2010 r. W myśl art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł w pkt III, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku