VII SA/Wa 858/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni [...] w B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Spółdzielnię [...] w B. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. o nr [...] utrzymujące w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] grudnia 2009 r. o nałożeniu na skarżącą Spółdzielnię grzywny w celu przymuszenia. W związku z niewykonaniem przez Spółdzielnię [...] w B. obowiązku określonego w ostatecznej (i pozostającej w obrocie prawnym) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z [...] kwietnia 2004 r., organ powiatowy działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przeprowadził postępowanie celem wyegzekwowania tego obowiązku. W dniu [...] września 2009 r. skierował do podmiotu zobowiązanego upomnienie wzywając do wykonania ww. decyzji z [...] kwietnia 2004 r. poprzez doprowadzenie lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. A. [...] w B. do stanu zgodnego z przepisami (a więc zamontowanie w stropach budynku na pionie instalacji kanalizacyjne tulei przepustowych wraz z uszczelnieniem przejść przez stropy, zamontowanie na pionie instalacji kanalizacyjnej minimum jednego mocowania przesuwnego na każdej remontowanej kondygnacji, dokończenie robót poinstalacyjnych, umożliwiających korzystanie z łazienki lokalu nr [...]). Następnie, w dniu [...] grudnia 2009 r. organ powiatowy wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanej Spółdzielni nastąpiło w dniu [...] grudnia 2009 r. i wszczęło postępowanie egzekucyjne. I dalej, postanowieniem z [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 26 § 4, art. 119 § 2 oraz art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ powiatowy nałożył na skarżącą Spółdzielnię grzywnę w kwocie 5000 zł i wezwał do jej uiszczenia oraz do wykonania obowiązku wymienionego w ww. tytule wykonawczym (w którym to jako podstawa prawna obowiązku wskazana została podana powyżej decyzja z [...] kwietnia 2004 r.). W zażaleniu na to postanowienie Spółdzielnia [...] w B. wniosła o jego uchylenie, a nadto o ustalenie stanu wykonania decyzji z [...] kwietnia 2004 r. i o wykonanie zastępcze pozostałej części ww. decyzji. Spółdzielnia podniosła, iż skarżone postanowienie narusza szereg przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i Kodeksu postępowania administracyjnego oraz nie zmierza do rzeczywistego wykonania decyzji z [...] kwietnia 2004 r. Spółdzielnia wyjaśniła jednocześnie, że wymienioną decyzję wykonała w znacznej części, nie jest natomiast w stanie wykonać jej w zakresie, w jakim wiąże się to z wejściem do lokali, których właściciele nie wyrażają na to zgody. Dalej zarzuciła, iż skarżone postanowienie przedłuża postępowanie i narusza m.in. art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego wynika, że powinnością organu jest wybór najłagodniejszego środka egzekucyjnego z uwzględnieniem skuteczności i celowości. Jeszcze raz wskazała, że nie może w pełni wykonać ww. decyzji z uwagi na sprzeciw właścicieli mieszkań i zwraca się o wykonanie zastępcze, którego koszty zobowiązuje się ponieść. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2010 r. wydał postanowienie, którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ powiatowy prawidłowo przeprowadził postępowanie egzekucyjne, a wydane przez ten organ postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Wydając to orzeczenie organ powiatowy zastosował się do dyspozycji art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz do przepisu art. 121 § 2 i 4 tej ustawy. Odpowiadając na argumenty podniesione w zażaleniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że niedyspozycja finansowa zobowiązanego nie stanowi przesłanki do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Podał też, zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r., skarżąca Spółdzielnia wniosła uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła rażące naruszenie art. 8, art. 11 i art. 12 k.p.a. oraz art. 7 § 2 i art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazała, że z powodu uporu właścicielki lokalu nr [...] w budynku przy ul A. [...] w B., która nie pozwala na wykonanie decyzji z [...] kwietnia 2004 r., wielokrotnie zwracała się do organu powiatowego o zastępcze wykonanie robót objętych wskazaną decyzją. Podniosła, że wręcz domagała się zastępczego wykonania, m.in. w piśmie z [...] stycznia i [...] lutego 2010 r. Następnie zaznaczyła, że ustalając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje uznanie administracyjne każdorazowo uzasadniać, tego zaś w niniejszej sprawie zabrakło. Organ nie wyjaśnił przesłanek jakimi kierował się przy ustalaniu grzywny. Nie wziął też pod uwagę, że użycie innego środka, tj. wykonania zastępczego, było jak najbardziej możliwe i celowe, a nawet w sprawie pożądane. W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły bowiem tego rodzaju uchybienia, które uzasadniały w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylenie zaskarżonego postanowienia. Orzeczenie to utrzymało w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny, wydane w celu przymuszenia skarżącej do wykonania przez nią obowiązku (o charakterze niepieniężnym) wynikającego z tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2009 r. i wskazanej w tytule -jako podstawa prawna tego obowiązku- decyzji organu powiatowego z [...] kwietnia 2004 r. W ocenie skarżącej Spółdzielni zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.), albowiem przedłuża postępowanie i nie prowadzi bezpośrednio do wykonania egzekwowanego obowiązku. Do takiego zarzutu sprowadza się w istocie uzasadnienie skargi, tj. argumenty skarżącej w niej podniesione. Taka argumentacja była także akcentowana w zażaleniu na postanowienie organu powiatowego. Skarżąca Spółdzielnia już bowiem na etapie instancyjnym sprawy sygnalizowała, że celowe i pożądane w zaistniałych okolicznościach jest zastosowanie innego środka egzekucyjnego, tj. wykonania zastępczego. Podnosiła, iż tylko ten środek egzekucyjny pozwoli na jak najszybsze wykonanie nałożonego obowiązku. Zwracała przy tym uwagę, iż nie wykonała decyzji z [...] kwietnia 2004 r. tylko w takiej części, w jakiej wiąże się to z wejściem do lokali, których właściciele nie wyrażają na to zgody. W zażaleniu wprost wskazała, że wnosi o ustalenie stanu wykonania ww. decyzji i zastosowanie wykonania zastępczego celem wykonania tej części obowiązku, który pozostał z ww. powodów nadal niewykonany. Powoływała się przy tym wyraźnie na art. 7 § 2 u.p.e.a.. Do takiego stanowiska skarżącej organ wojewódzki w zaskarżonym orzeczeniu nie odniósł się jednak w żadnym miejscu. Tymczasem wymaga zauważenia, że powołany przez skarżącą przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. stanowi, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Treść tej regulacji daje podstawę do wyodrębnienia dwóch zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego, tj. zasady stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków oraz zasady stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Przy czym zauważyć trzeba, iż w pierwszej kolejności zgodnie z treścią wskazanego przepisu organ egzekucyjny winien kierować się tą pierwszą zasadą i wybrać środek prowadzący bezpośrednio do celu egzekucji. Zatem, organ po ustaleniu jakie środki z przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1) ma do wyboru w okolicznościach danej sprawy, winien zastosować wobec zobowiązanego taką dolegliwości, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich - zastosować najmniej uciążliwą. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organ winien mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku. Powinien uwzględniać rodzaj środków, jakie ma do dyspozycji przy egzekucji konkretnego obowiązku oraz inne okoliczności faktyczne, w których orzeka i podejmuje czynności celem wyegzekwowania obowiązku. Kierując się okolicznościami konkretnej sprawy winien w konsekwencji wybrać najwłaściwszy środek egzekucyjny, tj. najwłaściwszy w realiach konkretnego przypadku. Przy czym zaznaczyć trzeba, iż w jednym przypadku z okoliczności sprawy będzie wynikało, że właściwym (bo przede wszystkim prowadzącym bezpośrednio do celu egzekucji, a przy tym najmniej uciążliwym) jest zastosowanie wykonania zastępczego, w innym zaś właściwym będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w określonej wysokości. Swoje stanowisko w tym zakresie organ winien więc przedstawić w uzasadnieniu podjętego orzeczenia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organ wojewódzki tego jednak nie uczynił. Organ ten w ogóle nie dostrzegł zarzutów skarżącej w kontekście powołanego powyżej art. 7 § 2 u.p.e.a. i w tym aspekcie sprawy nie analizował, i nie odniósł się do możliwości zastosowania w sprawie innego środka niż grzywna w celu przymuszenia, tj. pożądanego przez skarżącą wykonania zastępczego. Nie wyjaśnił też jakie okoliczności sprawy zadecydowały o uznaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia za środek celowy i najmniej uciążliwy dla zobowiązanej. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, z uwagi na charakter tego postępowania, można uznać, że organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. O zastosowanie tego drugiego środka egzekucyjnego zobowiązana Spółdzielnia sama wnioskowała i godziła się na poniesienie wszelkich kosztów z tym związanych. Pomimo wyraźnego stanowiska skarżącej w tym zakresie przedstawionego w zażaleniu organ wojewódzki do tej kwestii zupełnie się nie odniósł. Nadto, należy zauważyć, iż w literaturze przedmiotu i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym jeśli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do realizacji obowiązku (por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, 4 wyd. C.H. Beck 2008, str. 46; wyrok NSA z 25 sierpnia 2009 r., II OSK 1274/08, lex nr 549006). Konkludując, brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czym kierowały się organy w sprawie uznając za celowe wymierzenie grzywny, stanowi -w ocenie Sądu- naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca pozostawił organowi -w pewnych granicach- możliwość swobody (w tym przypadku: co do wyboru rodzaju środka egzekucyjnego), powinnością organu jest odpowiednie uzasadnienie zajętego stanowiska. Nakładając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien więc kierując się treścią art. 7 § 2 u.p.e.a., swoje stanowisko w tym zakresie -z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy- szczegółowo uzasadnić, inaczej jego działanie należy uznać za dowolne i niezgodne z ww. przepisem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Orzekając ponownie organ wojewódzki obowiązany będzie uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi i w uzasadnieniu podjętego postanowienia odnieść się do argumentów skarżącej przedstawionych w zażaleniu w kontekście przywołanych zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego. Winien więc wyjaśnić co zadecydowało o uznaniu, iż właściwym jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że możliwym jest również zastosowanie wykonania zastępczego. Wyjaśniając sprawę w tym zakresie organ wojewódzki winien także mieć na uwadze to, że skarżąca kwestionując grzywnę w celu przymuszenia wyraźnie wnosiła o zastosowanie wykonania zastępczego podnosząc, że tylko ten środek egzekucyjny doprowadzić może do wykonania obowiązku (nie wykonanego dotychczas, ale nie z jej winy). Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. O zasądzeniu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.