V SA/Wa 214/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi B. Ł. i P. Ł. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne; stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Dnia [...] października 1994 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję, w której stwierdził, że P. Ł. jako nabywca części majątku K. B. jest odpowiedzialny za jego zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, które wynoszą łącznie [...] zł. Strona została pouczona o możliwości wniesienia odwołania od decyzji do Wojewódzkiego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w T. w terminie miesiąca od doręczenia decyzji. W ww. terminie odwołanie od decyzji nie zostało wniesione. [...] września 1999 r. B. i P.Ł. wystąpili do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].10.1994 r. ZUS pismem z dnia [...] listopada 1999 r. odmówił merytorycznego rozpoznania wniosku wskazując, że właściwym organem do jego rozpoznania będzie Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący skierowali odwołanie do Sądu Pracy i Ubezpieczeń w T., który uznał wniesione pismo za odwołanie od decyzji i postanowieniem z dnia [...] listopada 2000 r. odrzucił odwołanie jako wniesione po terminie. Zarówno zażalenie jak i skarga kasacyjna wniesione w sprawie zostały oddalone. Odwołujący skierowali wniosek do Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Zakładem Ubezpieczeń Społecznych a Okręgowym Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r.(syg.akt [...]) oddaliło wniosek, stwierdzając, że wnioskodawcom nie chodziło o odwołanie od decyzji ZUS z 1994 r. ale o stwierdzenie jej nieważności na podst.art.156§1w zwz. z art. 180 K.p.a. Pismami z dnia [...] stycznia 2008 r. i z [...] lutego 2008 r. B. i P. Ł. zwrócili się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS z dnia [...] października 1994 r., wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w T.) decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS z dnia [...] października 1994 r. W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, że zgodnie z art.123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawach uregulowanych przez tę ustawę stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Takim przepisem ustawy jest przepis art.83 ust.1, zgodnie z którym Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. W myśl art.83 a ust.2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu ( tak jak w niniejszej sprawie) mogą być z urzędu przez Zakład uchylone zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawodawca nie dopuścił więc możliwości złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji B. i P. Ł. wnieśli od niej odwołanie do Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w T.. Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w T. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. (syg.akt [...]) na podstawie przepisu art. 464§1 kpc przekazał sprawę do rozpoznania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T.. Rozpoznając sprawę w wyniku zażalenia wniesionego przez B. i P. Ł Sąd Apelacyjny III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w G. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. (syg.akt [...]) zmienił zaskarżone postanowienie Sądu Okręgowego i przekazał sprawę do rozpoznania Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Apelacyjny stwierdził, że sądy pracy i ubezpieczeń społecznych rozpoznają sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent i innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i inne sprawy określone w art.476§2 kpc , a także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie (art.476 §3kpc). Stwierdził dalej, że z ustawowej definicji sprawy cywilnej, która swym zakresem obejmuje również sprawy ubezpieczeń społecznych, wynika, że nie jest nią - także w znaczeniu formalnym - sprawa wszczęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych toczy się według reguł przewidzianych treścią art. 4778 do 47714a kpc, postępowanie to skupia się na wadach wynikających z prawa materialnego, a nie na wadach spowodowanych naruszeniem przepisów proceduralnych, jak w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, brak więc w przywołanych przepisach kpc "sposobu rozstrzygnięcia" w postaci stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu przez Sądem Ubezpieczeń Społecznych jako sądem powszechnym wady decyzji administracyjnej spowodowane naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego pozostają poza przedmiotem tego postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a nie kontynuacją rozpoznawania sprawy będącej przedmiotem decyzji administracyjnej, ograniczającym się do ustalenia czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art.156§1 K.p.a. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie następuje w drodze decyzje podejmowanej przez organ administracji publicznej i orzekanie w tej kwestii przez sąd powszechny naruszałoby kompetencje tego organu. Ponieważ z treści art.157 K.p.a. wynika, że właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art.156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a decyzję w sprawie wydał Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T., zatem zgodnie z art.66 ust.5 ustawy systemowej organem wyższego stopnia jest minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Na zakończenie Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że zmiana ustawy systemowej polegająca na dodaniu art.83 a nie oznacza możliwości "przeniesienia sporu" o stwierdzenie nieważności decyzji do postępowania przed sądem powszechnym, bo instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mieści się w pojęciu "odwołanie" i nie podlega normie art.83 ustawy systemowej. Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpoznaniu odwołania B. i P. Ł. od decyzji zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia[...] kwietnia 2008 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1994 r. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej wyjaśnił, że w sprawie została wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Strona w odwołaniu od decyzji podniosła zarzuty tkwiące jej zdaniem w decyzji, której stwierdzenia nieważności się domaga. Jest w sprawie kwestią bezsporną, że od decyzji ZUS z dnia [...].10.1994 r. nie wniesiono skutecznie odwołania. Dlatego w sprawie mamy do czynienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art.83a ust.2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z artykułu tego wynika, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister zwrócił uwagę na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia [...].02.2003 r. syg.akt [...], w którym Sąd stwierdził, że ostateczne decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie wniesiono odwołania do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych mogą być uchylone , zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach K.p.a. jedynie z urzędu, a nie na wniosek strony. W takiej sytuacji organ administracji może potraktować wniosek strony o wszczęcie postępowania jako informację o wadzie decyzji i wszcząć postanowieniem postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dopiero wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania daje organowi administracji podstawę do oceny przesłanek z art.156 K.p.a. Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że podziela pogląd, iż w przypadku gdy organ nie wszczyna takiego postępowania, jego informacja ma charakter pisma, jednak z uwagi na to , że wydanie decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji daje stronie dalej idące uprawnienia procesowe, decyzję tę należy uznać za prawidłową. Na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej B. i P. Ł. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art.104§1 w zw. z art. 61§1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art.§10 K.p.a.,art.77§1 K.p.a. oraz art.156 K.p.a. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie. Zarzucili ponadto niewykonanie przez organy orzekające obowiązków wynikających z ogólnych zasad K.p.a., w szczególności określonych w przepisach art. 7,8,9 i 11 K.p.a. W motywach skargi , skarżący wskazali naruszenia prawa, jakie wystąpiły w ich ocenie przy wydawaniu decyzji z dnia [...].10.1994 r., o stwierdzenie nieważności której wystąpili. Ponadto Skarżący podnieśli, że Minister Pracy i Polityki Społecznej niesłusznie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].10.1994 r. jest prawidłowa, skoro nie zbadano decyzji merytorycznie w kontekście przesłanek określonych w art.156 K.p.a. Wady decyzji z 1994 r. spowodowane naruszeniem przepisów K.p.a. powinny spowodować konieczność wszczęcia odpowiedniego postępowania administracyjnego i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli zachodzą określone w art. 156 K.p.a. przyczyny nieważności decyzji sąd stwierdza nieważność decyzji. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa - art. 66 ust.5 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.jed. Dz.U.2009 r. Nr 205, poz.1585) , zwanej dalej ustawą, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art.156§1 pkt 1 K.p.a. Jak wyżej wyjaśniono sprawa została przekazana do rozpoznania Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem Sądu Apelacyjnego III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2008 r. W dacie wydania tego postanowienia Minister Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – zgodnie z brzmieniem przepisu art.66 ust.5 ustawy - był w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a więc organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Zakładu z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1994 r. Dnia 21 maja 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 68, poz.574). W wyniku nowelizacji zmieniony został między innymi przepis art.66 ust.5 ustawy . Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu, a nie minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Tak więc dnia [...] listopada 2009 r. w dacie wydawania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie był już organem uprawnionym do jej wydania. Minister Pracy i Polityki Społecznej był związany postanowieniem Sądu Apelacyjnego przekazującego mu sprawę do rozpoznania, jednak wobec zmiany przepisów po wydaniu tego postanowienia, a przed rozpoznaniem sprawy przez Ministra, Minister zobowiązany był zastosować przepis ustawy w nowym brzmieniu i przekazać sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Wobec stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności zaskarżonej decyzji, Minister Pracy i Polityki Społecznej przekaże sprawę do rozpoznania Prezesowi ZUS. Należy podkreślić, że naruszenie przepisów o właściwości jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, nawet jeżeli rozstrzygnięcie w niej zawarte jest słuszne. Odnosząc się do istoty zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że przepis art. art. 83a ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Oznacza to, że w takich sprawach nie ma zastosowania przepis art. 157 § 2 k.p.a. przewidujący wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. (v:wyrok NSA z 3.07.2008 r. syg.akt II GSK 240/08). W związku z powyższym Stronie nie przysługiwało ( i nie przysługuje) prawo żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...].10.1994 r. Toczące się obecnie postępowanie nie jest postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...].10.1994 r., lecz postępowaniem w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...].10.1994 r. W tym postępowaniu badaniu organu orzekającego nie podlegały wskazane przez Skarżących ewentualne wady decyzji, ale to czy na wniosek Skarżących ZUS może wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Ponieważ ZUS prawidłowo ustalił, że przepis art.83 a ustawy nie przewiduje wszczęcia postępowania na wniosek strony, wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wniosek Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].10.1994 r. mógł zostać potraktowany przez ZUS jako informacja o błędach popełnionych przy wydawaniu decyzji i spowodować ( lub nie spowodować) wszczęcie przez ZUS z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...].10.1994 r. Strona nie mogła jednak, jak wyżej wyjaśniono, skutecznie żądać wszczęcia takiego postępowania. Z wyżej omówionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art.145 §1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.