II SA/Wa 636/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Joanna Kube, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J.W. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem trzech norm zaludnienia jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Powiatowy Policji w L. decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] przyznał J.W., emerytowi policyjnemu zwolnionemu ze służby z dniem [...] września 1998 r., prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem trzech norm zaludnienia. Wypłata równoważnika miała następować corocznie, a jego wysokość ustalana miała być każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Przedmiotowe świadczenie wyżej wymieniony pobierał do 2005 r. W dniu 6 stycznia 2009 r. J.W. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w L. z wnioskiem o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006-2008. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nowelizacja rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz U. Nr 266, poz. 2246) rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), które uchyliło § 8 i § 9 ust. 2 pozbawiając uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego, spowodowała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej J.W. powyższe świadczenie i w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] marca 2002 r. Następnie, Komendant Wojewódzki Policji w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.); zwanej dalej ustawą emerytalną oraz art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, stwierdził z urzędu nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] o przyznaniu J.W. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem trzech norm zaludnienia jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ stwierdził, że w dacie wydania decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] marca 2002 r. brak było ustawowych podstaw do przyznania emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a zatem przyznanie wyżej wymienionemu przedmiotowego świadczenia nastąpiło mimo braku podstawy prawnej. Po rozpatrzeniu odwołania J.W., Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, które zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, poprzez proste zestawienie ich ze sobą. Podał, że Komendant Powiatowy Policji w L. decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] przyznał J.W. świadczenie, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, stosownie do którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie ogranicza prawo do wyżej wymienionego świadczenia wyłącznie do czynnych funkcjonariuszy Policji, tymczasem J.W. w dacie wydania decyzji był emerytem policyjnym, a zatem nastąpiło rażące naruszenie powołanego wyżej przepisu. W ocenie Komendanta Głównego Policji sytuacji prawnej emerytów i rencistów policyjnych, w tym strony, nie zmieniło wejście w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Wprawdzie przepisy w § 8 i § 9 ust. 2 stanowiły o organach właściwych do przyznawania przedmiotowego świadczenia emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tych przepisów wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do przedmiotowego równoważnika, gdyż nabycie prawa następuje zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego wyłącznie w drodze ustawy. Przepisy te z kolei zostały uchylone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r. Podkreślił, że w podstawie prawnej decyzji przyznającej J.W. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu organ powołał § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. z 1999 r. Nr 106, poz. 1212). Zdaniem organu powołane w decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] marca 2002 r. przepisy nie stanowią podstawy prawnej do przyznania J.W. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem trzech norm zaludnienia, bowiem wydając powyższą decyzję nie działał w oparciu o obowiązujące normy prawne, a przyznanie świadczenia nie znajduje umocowania ani w przepisach ustawy o Policji, ani w rozporządzeniu wykonawczym. W takiej sytuacji zatem działanie organu administracji publicznej, które polegałoby na realizacji świadczenia, którego powołane przepisy prawa nie przewidują, nie mogłoby być uznane za działanie na podstawie obowiązującego prawa i godziłoby w zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] marca 2002 r. została wydana bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w L. do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu, polegającą na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa oraz na zastosowaniu prawa uchylonego wynikającą z subsumcji, czyli podciągnięcia stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis oraz rażące naruszenie prawa. Wnoszący skargę wskazał, że prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wygasa wraz ze zwolnieniem ze służby, ponieważ ma na celu zabezpieczenie osobie zamieszkującej lokal mieszkalny, przydzielony z zasobów lokalowych resortu spraw wewnętrznych, środków pieniężnych niezbędnych do jego utrzymania we właściwym stanie technicznym i użytkowym. Natomiast równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest świadczeniem pochodnym, lecz nierozerwalnie związanym z prawem do zajmowania służbowego lokalu mieszkalnego. Skarżący podał, że bezspornym jest, że odchodząc na emeryturę nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie wówczas obowiązujących przepisów. Są to jego prawa nabyte, a późniejsza zmiana przepisów wykonawczych nie może pozbawiać go tego prawa, bowiem ustawa w tym zakresie nie została zmieniona. Zgodnie z art. 29 ustawy emerytalnej, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. "Odpowiedniość" stosowania tych przepisów – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - oznacza stosowanie jednych przepisów wprost, bez żadnych modyfikacji lub zmian, a niektórych z nich z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy. Podkreślił, że w opinii Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. wskazano, że emeryci i renciści, którzy nabyli prawa emerytalne przed dniem 1 stycznia 2006 r. nie utracili prawa do równoważnika za remont mieszkania. Ponadto wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Tymczasem żaden przepis rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie przewiduje takiego skutku. Podał, że w dniu wydania decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] marca 2002 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r., które w § 11 ust. 1 wskazywało, iż przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. Tak więc przepisy te stanowiły podstawę materialnoprawną przyznawania tej kategorii osób równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego powyższa decyzja nadal funkcjonuje i jest wiążąca mimo, że zmieniła się podstawa prawna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 11 maja 2010 r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że decyzje te mogą być wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. Jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona jest stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Powyższe wymaga bezspornego ustalenia, że oceniana decyzja dotknięta jest jedną z wad w tym przepisie określonych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, iż elementy tego przepisu są wobec siebie alternatywne i statuują dwie odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią takiego właśnie przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań i nie mogą występować przy tym przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 2 k.p.a. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że problematyka równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego została uregulowana w Rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" powołanej wyżej ustawy o Policji. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 tej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W art. 91 ust. 2 przewidziano upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych, działającego w porozumieniu z ministrem do spraw finansów publicznych, do określenia w drodze rozporządzenia, m.in. wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając w ramach powyższego upoważnienia ustawowego, wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), stanowiąc w jego § 8, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1995 r. Nr 53, poz. 214 ze zm.), zaś w § 9 ust. 2 określając właściwość organów w powyższych sprawach. Wskazany przepis § 8 i § 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowił podstawę do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym przedmiotowego równoważnika, co też miało miejsce w odniesieniu do skarżącego. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141), wyraził pogląd, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Powyższa ustawa zaś jako uprawnienia tychże emerytów i rencistów, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. W tym kontekście, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633), nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego), skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. Z powyższego nie wynika, iż przyznanie J.W. – emerytowi policyjnemu – równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, dokonane decyzją Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w oparciu o § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Dopiero bowiem wykładnia przepisów prawa przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 28 października 2008 r. dała w istocie podstawę do stwierdzenia, że przepisy § 8 i § 9 ust. 2 tego rozporządzenia nie mogły przesądzać o istnieniu uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Nie można w tej sytuacji przyjąć, iż wydanie przedmiotowej decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa, których treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych mogła być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Tak więc stwierdzenie jej nieważności nie znajduje uzasadnienia wobec wyżej przedstawionego stanu prawnego i faktycznego, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny mieć na względzie poczynione rozważania oraz przestrzegać zasady, iż stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy, zaś przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie można interpretować rozszerzająco. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.