I SA/Sz 583/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska, Protokolant Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi L. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S., działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S., wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia [...] nr [...] odmawiającą L.L. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za grudzień 2002 r., maj 2003 r., lipiec 2003 r., wrzesień 2003 r., listopad 2003 r., styczeń 2004 r. oraz marzec 2004 r.; na ubezpieczenie zdrowotne za miesiące od grudnia 2002 r. do lutego 2007 r. łącznie, oraz na Fundusz Pracy i FGŚP za maj 2003 r., lipiec 2003 r., wrzesień 2003 r., listopad 2003 r., styczeń 2004 r. oraz marzec 2004 r., a także odsetek za zwłokę liczonych na dzień 27 marca 2009 r., jak też umarzającą postępowanie w części dotyczącej umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ rozpoznając wniosek L.L. z dnia 19 marca 2009 r. o umorzenie zaległości, wydał decyzję odmowną gdyż stwierdził, że nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. całkowita nieściągalność oraz że za umorzeniem należności nie przemawia ważny interes zobowiązanego. Wskazał, że dłużnik pobiera świadczenie przedemerytalne w kwocie [...] zł (brutto) miesięcznie, zaś po potrąceniach pozostaje mu kwota [...] (netto). Dłużnik jest właścicielem w udziale 1/2 nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,03 ha, (nieruchomość rolna z zabudowaniami), dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr KW [...]. Nieruchomość ta obciążona jest hipoteką przymusową w wysokości [...]na rzecz Urzędu Skarbowego w C. Ponadto L.L. jest właścicielem w udziale 4/6 nieruchomości oznaczonej numerem [...], o powierzchni 0,063 ha (nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym), dla której jest prowadzona księga wieczysta nr KW [...]. Nieruchomość ta jest obciążona hipoteką na rzecz PBK S.A. w W. ([...]), Urzędu Skarbowego w C. ([...]) i J.N. ([...]). Organ dodał, że strona nie korzysta z pomocy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. Jednocześnie organ wskazał, że dłużnik od 2 stycznia 2002 r. do 12 lutego 2007 r. prowadził działalność gospodarczą, w którym to okresie zgłaszał do ubezpieczenia pracowników. Na jego koncie figuruje zaległość z tytułu nieopłaconch składek za okres od listopada 2002 do lutego 2007 w łącznej kwocie [...], z odsetkami oraz kosztami upomnień, która objęta jest administracyjnym postępowaniem egzekucyjnym. Powołując się na przepis art. 16 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ przyjął, że L.L. powinien liczyć się z obowiązkiem odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe i że Zakład jako dysponent Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany jest do wykorzystywania wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Decyzja ta została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w S. B.O. (z upoważnienia Prezesa ZUS), natomiast obok tego podpisu widnieją pieczątki wraz z podpisami: starszego referenta B.B., Kierownika Samodzielnego Referatu Rozliczeń i Dochodów K.M. oraz Kierownika Inspektoratu K.S. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, L.L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu ww. wniosku, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. T.D., działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] Nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...]. Obok tego podpisu widnieją pieczątki wraz z podpisami: starszego referenta B.B., Kierownika Samodzielnego Referatu Rozliczeń i Dochodów K.M. oraz Kierownika Inspektoratu K.S. W wyniku wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję, Sąd ten wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 744/09 uchylił zaskarżoną decyzję. Uznał bowiem, że zaskarżona decyzja z dnia 31 lipca 2009 r. została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., co stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Wyjaśnił, że decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem, jak wskazał Sąd obie decyzje wydane w sprawie, zostały sporządzone, opieczętowane i podpisane przez pracowników ZUS Oddział w Szczecinie Inspektorat w C., tj.: starszego referenta B.B., Kierownika Samodzielnego Referatu Rozliczeń i Dochodów K.M. oraz Kierownika Inspektoratu K.S. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że B.B. w toku postępowania administracyjnego sporządzała rozliczenia oraz podpisywała pisma, także po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu bez wpływu na powyższą ocenę pozostawała okoliczność, że decyzje zostały wydane z upoważnienia Prezesa ZUS i podpisane przez dwie różne osoby, tj. Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w S. oraz Dyrektora tego Oddziału. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, po przeprowadzeniu postępowania mającego na celu ustalenie aktualnej sytuacji materialnej strony (wysokości osiąganych dochodów, korzystania z pomocy społecznej oraz stanu zadłużenia), decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. Z.Z., działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] nr [...]. Obok tego podpisu widnieją pieczątki wraz z podpisami: inspektora M.W., Kierownika Samodzielnego Referatu Rozliczeń i Dochodów K.M. oraz Kierownika Inspektoratu K.S. Organ ten podobnie jak organ I instancji uznał, że w stosunku do dłużnika nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Wskazał na posiadany przez zobowiązanego majątek w postaci udziału w nieruchomościach, a także na wysokość uzyskiwanego dochodu ze świadczenia emerytalnego w kwocie [...] brutto miesięcznie ([...] netto, po potrąceniach [...]), które w ocenie organu stanowi zabezpieczenie niezbędnych potrzeb życiowych strony. Odnośnie osiąganych przez zobowiązanego dochodów organ wskazał ponadto, że strona prowadziła działalność gospodarczą i że w latach 2002 – 2006 r. osiągała znaczne dochody. Ponadto organ stwierdził, że zobowiązany nie korzysta z pomocy Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. W ocenie Zakładu faktów podpaleń i kradzieży w 2003 r. określanych jako zdarzenia losowe nie można uznać za bezpośrednią przyczynę nie opłacenia składek za okres od listopada do lutego 2007 r. Z ustaleń wynika, że mimo podpaleń i kradzieży dłużnik nie zaprzestał prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, ale osiągał z tego tytułu znaczne przychody przez kolejne lata 2004, 2005, 2006. W konkluzji uzasadnienia organ wyjaśnił, że cześć zadłużenia, która dotyczy składek pracowniczych (za grudzień 2002 r., maj 2003 r., lipiec 2003 r., wrzesień 2003 r., listopad 2003 r. styczeń 2004 r. oraz marzec 2004 r.) z mocy prawa nie podlega umorzeniu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem L.L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o "utrzymanie w mocy decyzji Sądu z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 744/09". W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Wobec treści wniosku skarżącego, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.u.s. Stosownie natomiast do treści art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie pod względem ich zgodności z wymienionymi powyżej aktami prawnymi, zwrócić należy uwagę na to, że będąca przedmiotem oceny Sądu zaskarżona decyzja z dnia [...] nr [...] została wydana na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 744/09 decyzji tegoż organu z dnia [...] Nr [...]. Na skutek wydanego orzeczenia sprawa "wróciła" do organu, tj. dokładnie do etapu ponownego rozpoznania wniosku strony. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał wyraźnie, że organ rozpoznając wniosek strony o umorzenie zaległości dopuścił się naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a., tzw. postępowaniu w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, udział brali ci sami pracownicy, którzy orzekali w I instancji a z mocy ustawy podlegali wyłączeniu. W treści uzasadnienia tego wyroku osoby te zostały dokładnie wskazane z imienia i nazwiska. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd stwierdził, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpoznając sprawię i wydając w dniu [...] zaskarżoną decyzję nr [...] nie wykonał zaleceń Sądu wskazanych w wyroku z dnia 4 grudnia 2009 r. Podkreślić należy, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego oznacza, że Sąd rozpoznający sprawę zobowiązany jest podporządkować się wyrażonej uprzednio ocenie prawnej (w pełnym zakresie) oraz do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do jego wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem. Z akt administracyjnych wynika, że w rozstrzyganiu i wydaniu decyzji z dnia [...] nr [...] brały udział następujące osoby: starszy referent B.B., Kierownik Samodzielnego Referatu Rozliczeń i Dochodów K.M. oraz Kierownik Inspektoratu K.S. Udział w ponownym rozpoznaniu sprawy, tj. w czynnościach procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy i wydania decyzji (włącznie z jej podpisaniem) z dnia [...] nr [...], miały te same osoby, co w I instancji. I tak, B.B. skierowała do Miejskiego Ośrodka Gminnego Pomocy Społecznej pismo (k. 112 akta administracyjnych) w celu ustalenia czy skarżący korzystał z pomocy materialnej tego ośrodka, K.S. i K.M. podpisały pismo kierowane do organu egzekucyjnego – Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. w celu ustalenia na jakim etapie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne (k. 116 akt administracyjnych), zaś zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy (k. 119, 159 i 160), rozliczenie wpłat należności płatnika oraz stan należności dla płatnika (k. 153, 157 akt administracyjnych) podpisała K.M. Podobnie jak w I tak i w II instancji decyzję z dnia [...] podpisała K.M. i K.S. Sąd ponownie za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażonym w wyroku z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 744/09 wskazuje, że przepis art. 127 § 3 K.p.a. nakazuje do decyzji wydanych w pierwszej instancji, od których nie służy odwołanie lecz prawo zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań. Oznacza to, że znajduje tu zastosowanie przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. który przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, a zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna zawarta w wyroku Sądu z 4 grudnia 2009 r. wiąże sąd rozpoznający niniejszą sprawę i w konsekwencji musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W związku ze stwierdzonymi uchybieniami Sąd nie dokonywał kontroli legalności rozstrzygnięcia w zakresie przesłanek odmowy umorzenia należności z tytułu składek, która będzie możliwa po wydaniu przez organ decyzji i ewentualnej skardze zainteresowanego. Z tej przyczyny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.