III SA/Wr 266/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na czynność Starosty Powiatu S. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. odmawia uznania uprawnienia strony skarżącej do zwrotu nadpłaty; III. zasądza na rzecz strony skarżącej od Starosty Powiatu S. kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. pełnomocnik W. S. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S. S. o zwrot nadpłat za wydanie kart pojazdów (w okresie od [...] r. do [...] r.), w łącznej kwocie [...] złotych, w związku z rejestracją w tym czasie [...] pojazdów samochodowych. Strona wskazała we wniosku: marki, numery rejestracyjne oraz numery wydanych kart rejestracyjnych wspomnianych pojazdów, twierdząc, że za wydanie każdej karty uiściła kwotę 1.000 zł, stosownie do § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). W uzasadnieniu żądania powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04), w którym Trybunał orzekł, iż opłaty za wydanie karty pojazdu stanowią swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Ponieważ w klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi. Zdaniem wnioskodawczyni, nadwyżka ponad 75 PLN, uiszczona każdorazowo za wydanie kart wymienionych pojazdów stanowi świadczenie nienależne i nieekwiwalentne, bowiem przekracza równowartość kosztów poniesionych przez organ z tytułu wydania karty. Starosta Powiatu S. – w odpowiedzi na wniosek, zawartej w piśmie z dnia [...] r. ([...]) – odmówił uznania roszczenia za zasadne, w świetle art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Odmowę uzasadniono koniecznością działania na podstawie przepisów prawa, tj. obowiązującego w momencie pobierania opłaty rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu ustalającego przedmiotową opłatę w kwocie 500 zł. Ponadto podniesiono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołała się zainteresowana, nie ma wpływu na ocenę prawną roszczenia, gdyż orzeczenie to nie posiada mocy wstecznej, co oznacza, ze nie ma zastosowania do stanu faktycznego zaistniałego przed dniem 1 maja 2006 r. Skarżąca nie zgodziła się z treścią odpowiedzi na swoje żądanie i pismem z dnia [...] r. wezwała Starostę S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez: uchylenie aktu z dnia [...] r. i uznanie uprawnienia strony do żądania zwrotu nadpłaty za wydanie wspomnianych kart pojazdów w żądanej kwocie łącznej [...] PLN. W wezwaniu skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. W dopowiedzi na wezwanie, Starosta Powiatu S., w piśmie datowanym na dzień [...] r. (Nr [...]), podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r. (Nr [...]). Zainteresowana zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ostatnio wymienione pismo Starosty, żądając jego uchylenia oraz uznania przez Sąd uprawnienia strony do zwrotu nadpłaty za otrzymane karty [...] pojazdów samochodowych. W skardze zarzucono, że odmowa zwrotu narusza przepisy art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 Konstytucji w związku z art. 6 k.p.a. Jako podstawy prawne żądania wskazano w skardze przepisy art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 146 § 1 i § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi przywołano ponownie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04), konstatując, że argumentacja tego orzeczenia – uznającego za niezgodny z Konstytucją przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. – powinna mieć analogiczne zastosowanie do przepisów § 1 wcześniej obowiązującego rozporządzenia z 2002 r. (na obronę takiego zapatrywania przywołano wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r., II SA/Po 422/09) W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu zwrócił przede wszystkim uwagę na fakt odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej stosownego przepisu rozporządzenia z 2003 r. W tej sytuacji nie sposób uznać działań organu administracji pobierającego opłatę za wydanie kart pojazdów w wysokości wynikającej z przepisu pozostającego nadal w obrocie prawnym, za działanie na podstawie bezprawnych unormowań. Ponadto strona przeciwna podniosła, że Trybunał nie orzekał o zgodności z Konstytucją przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., na podstawie którego to aktu doszło w niniejszej sprawie do poboru opłat za wydane karty pojazdów. Podkreślono też w odpowiedzi na skargę, że to Minister Infrastruktury określił wysokość opłat w sposób sprzeczny z Konstytucją, zaś opłaty te były jedynie pobierane przez powiaty, które są odrębnymi od Skarbu Państwa osobami prawnymi. Starostowie mieli obowiązek ich pobierania, ponieważ zaniechanie poboru stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne – niż decyzje i postanowienia – akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na tego typu akt (czynność), uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W wyroku Sąd może wówczas uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Mając na uwadze przywołane zasady oceny sądowej wskazać należy w pierwszej kolejności, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07) rozstrzygnięto kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. W orzeczeniu tym przyjęto mianowicie, że skierowanie do organu żądania zwrotu takiej opłaty – uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) – jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał we wspomnianej uchwale, że obowiązek uiszczenia opłaty oraz jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest bowiem zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty (którą – według przepisu prawa – podmiot rejestrujący pojazd ma obowiązek uiścić), bez wcześniejszego wydawania przez organ rejestrujący pojazd jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego. Skoro zaś obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to – po pierwsze – sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a – po drugie – organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też, odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność (które nie są ani decyzją ani postanowieniem), na który to akt (czynność) przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w obecnym składzie podziela przytoczone stanowisko, uznając w konsekwencji, że w rozpoznawanym przypadku mamy do czynienia z tzw. materialnotechniczną czynnością odmowy przez Starostę S. zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie, skarżąca, wnioskiem z dnia [...] r., wystąpiła do Starosty Powiatu S. o zwrot zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdów, które rzekomo uiściła w latach [...]-[...], w związku z rejestracją w tym okresie [...] pojazdów samochodowych. Starosta, w piśmie z dnia [...] r., odmówił zainteresowanej zwrotu wnioskowanej opłaty. Strona, z zachowaniem 14-dniowego terminu (pismem z dnia [...] r.), wezwała Starostę Powiatu S. do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu zawyżonej opłaty za wydane karty pojazdów. Wezwany organ podtrzymał swoje pierwotne stanowisko (w piśmie z dnia [...] r.), w związku z czym, w terminie 30 dni od daty doręczenia tej odpowiedzi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., zainteresowana wniosła skargę do WSA. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżąca jako uzasadnienie żądania zwrotu opłaty za wydane karty opłaty drogowej wskazuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, którego argumentacja powinna być – w jej ocenie – stosowana także do § 1 ust. 2 wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177, powoływane dalej jako "rozporządzenie z 2002 r."). Powstaje więc do wyjaśnienia podstawowa kwestia, czy żądanie strony, zgłoszone w opisanych realiach, było uzasadnione, zwłaszcza jeśli zważyć, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm., określane w dalszych wywodach jako "rozporządzenie z 2003 r.") oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wyjaśniając ów problem przypomnieć należy w pierwszym rzędzie, jakie były motywy przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których sam ustawodawca nie przewidywał w ramach swojej delegacji. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upo-ważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Zdaniem składu orzekającego, identyczne zarzuty należałoby sformułować w odniesieniu do postanowień § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., w brzmieniu: "§ 1. 1. Za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący, z zastrzeżeniem ust. 2, pobiera opłatę w wysokości 500,00 zł. 2. Za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1.000,00 zł." Ponieważ kwoty określone w obu ustępach § 1 przewyższają ewidentnie koszty związane z ich wydrukowaniem i dystrybucją, nie znajdując przy tym żadnego uzasadnienia w rzeczywistym znaczeniu kart pojazdu dla jego rejestracji, okazuje się, że cytowane przepisy rozporządzenia z 2002 r. również pozostają w sprzeczności z zakresem delegacji wyznaczonym w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i z art. 217 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Tą ostatnią uwagę trzeba również odnieść do § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. Podkreślić w związku z tym należy, że – zgodnie z art. 178 Konstytucji RP –sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu, są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA Nr 2, poz. 39 oraz wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który – na podstawie art. 188 Konstytucji RP – powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, mimo że – formalnie – przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1270/08). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Starosty Powiatu S. z dnia [...] r. odmowy zwrotu zawyżonej opłaty podjęta została bez podstawy prawnej. Dlatego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Przesądzając – tylko co do zasady – kwestię bezprawności odmowy przez organ rejestrujący zwrotu zawyżonej opłaty za wydane karty pojazdów, skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie odmówił jednocześnie uznania uprawnienia strony skarżącej do zwrotu nadpłaty (punkt II wyroku), z następujących powodów. Pomijając to, że sąd administracyjny jest uprawniony (a nie zobowiązany) do zastosowania art. 146 § 2 p.p.s.a. (verba legis: "sąd może"), szczególnego podkreślenia wymaga, że wskutek zwłoki samej strony skarżącej, do sporu sądowoadministracyjnego doszło w niniejszej sprawie dopiero po upływie [...]-[...] lat od czasu rzekomego uiszczenia opłat za karty pojazdów, których zwrotu żąda zainteresowana. W dokumentacji sprawy brak jednak jakiegokolwiek dowodu na to, że to właśnie skarżąca opłaciła karty pojazdów (a nie – na przykład – kolejni nabywcy sprzedanych przez nią samochodów) i to – dodatkowo – w kwocie 1.000 zł za każdą ze [...] kart. Dowodu takiego nie przedstawiła skarżąca. Stosownymi dokumentami, które potwierdzałyby (lub zaprzeczały) twierdzeniom strony w tym zakresie, nie dysponuje już także organ, bowiem teczki wszystkich pojazdów, których dotyczy skarga, zostały już wybrakowane, a to w związku z upływem 5-cio letniego terminu przechowywania akt pojazdów, zakreślonego w § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 137, poz. 968 ze zm.) O kosztach (punkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 206 p.p.s.a., ograniczając zwrot na rzecz strony skarżącej wyłącznie do wpisu i kosztów zastępstwa uiszczonych w części, w której skarga okazała się zasadna (punkt pierwszy wyroku).