II SA/Ol 890/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie statusu bezrobotnego – odmowy wydania kopii dokumentów oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem znak: "[...]" z dnia "[...]". Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia "[...]"., którym organ I instancji odmówił M. K. przesłania kserokopii żądanych dokumentów, na podstawie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. - dalej jako kpa). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta, działając na zasadzie art. 9 ust. 1 pkt 14, art. 78 ust. 4, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), pozbawił M. K. statusu osoby bezrobotnej za okres od dnia 3 kwietnia 2007r. do dnia 11 października 2007r. i prawa do zasiłku za okres od dnia 11 kwietnia 2007r. do dnia 10 października 2007r. z uwagi na nabycie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Od decyzji powyższej w dniu 29 grudnia 2009r. M. K. wniósł odwołanie, w którym zażądał m.in. wyłączenia z rozpatrywania sprawy Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy i Wojewody oraz wniósł o doręczenie kopii wszystkich dokumentów zebranych w sprawie i zwolnienie z kosztów wykonania kserokopii tych dokumentów. Pismem z dnia 31 grudnia 2009r. organ I instancji przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Natomiast w przedmiocie zgłoszonego wniosku Prezydent Miasta rozstrzygnął postanowieniem z dnia "[...]"., odmawiając jego uwzględnienia z powodu niewykazania przez M. K. ważnego interesu w wydaniu uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. W ustawowym terminie M. K. wniósł zażalenie od powyższego postanowienia, zarzucając, że w postępowaniu administracyjnym orzekały organy lub osoby podlegające wyłączeniu oraz organy lub osoby nie będące uprawnionymi do rozstrzygania w tej sprawie. Podniósł, że w odwołaniu wniósł o wyłączenie z rozpatrywania sprawy Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy oraz Wojewody. W związku z tym, zdaniem strony, rozpatrzenie przez Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy wniosku o doręczenie kopii dokumentów było działaniem bezprawnym i rażąco naruszającym prawo. Żalący się zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania przez wydanie zakulisowego, arbitralnego postanowienia. Z tych też względów wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uznanie zaskarżonego postanowienia za niezgodne z prawem, przeprowadzenie całego postępowania w sprawie, wyłączenie z rozpatrywania sprawy Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy oraz Wojewody, doręczenie uwierzytelnionych kopii wszystkich dokumentów zebranych w sprawie, zwolnienie z kosztów wykonania kserokopii wskazanych dokumentów. Skarżący argumentował też, że w jego przypadku ważnym interesem do skorzystania z prawa doręczenia uwierzytelnionych kopii dokumentów jest fakt "niemożności skorzystania z prawa przeglądania akt spowodowany przez niepowiadomienie go o wszczęciu postępowania". Organ II instancji przytaczając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stan faktyczny sprawy, wskazał również, iż postanowieniem z dnia "[...]" 2010r., znak: "[...]", Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił wyłączenia Wojewody z postępowania zażaleniowego. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" 2010r., znak: "[...]", Wojewoda odmówił wyłączenia z niniejszego postępowania Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy. Omawiając natomiast podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył treść art. 73 i art. 74 § 2 kpa, podnosząc, iż ten ostatni przepis odróżnia przeglądanie akt sprawy od uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy. Wyjaśnił, że w pierwszym przypadku strona zapoznaje się w siedzibie organu z aktami sprawy. Uwierzytelnienie nie ma na celu poznania przez stronę treści akt sprawy, ale utrwalenie w formie dokumentu informacji zawartych w aktach sprawy. Uwierzytelnienie polega na dostarczeniu stronie sporządzonego przez organ i uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy lub tylko opatrzeniu przez ten organ poświadczenia o zgodności z oryginałem odpisu sporządzonego przez stronę. Organ odwoławczy podkreślił, iż strona postępowania może domagać się uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów, w tym kserokopii, z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. Przy czym, zdaniem organu, obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłanie ich stronie lub jej pełnomocnikowi obciąża organ administracji państwowej tylko wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów ww. dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w związku z art. 73 § 2 Kpa" (wyrok SA OZ w Łodzi z 23 stycznia 1998 L, I SA/Łd 770/96). Organ podał, iż ważnym interesem strony, o którym mowa wart. 73 § 2 kpa może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych. Ponadto organ wskazał, że takim interesem będzie legitymowała się strona, która nie może przybyć do siedziby organu i przejrzeć akta administracyjne na miejscu. Zauważono, że M. K. jako wystarczający, uzasadniony i ważny interes strony wskazał niemożność skorzystania z prawa do przeglądania akt spowodowaną niepowiadomieniem go o wszczęciu postępowania aż do wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, nie stanowi ważnego interesu, w rozumieniu art. 73 § 2 kpa, chęć uzyskania uwierzytelnionego przez organ odpisu całości akt sprawy jedynie w celu stworzenia stronie możliwości zaznajomienia się w jej siedzibie z całością tych akt przez przeglądanie ich uwierzytelnionych kopii. Poza tym organ wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r., została uchylona decyzją Wojewody z dnia "[...]"., znak: "[...]" i przekazana do ponownego rozpatrzenia, gdyż postępowanie organu I instancji dotknięte zostało wadą w postaci naruszenia art. 61 § 4 kpa, wobec niepowiadomienia M. K. o wszczęciu postępowania w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej. Organ odwoławczy wytłumaczył również, iż nie uchylił zaskarżonego postanowienia i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w decyzji, bowiem sytuacja taka w odniesieniu do postanowień może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnosi się do kwestii będącej przedmiotem postanowienia. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest w niniejszej sprawie kwestia przesłania kserokopii żądanych dokumentów i w tym zakresie organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia postanowienia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. K. zarzucił postanowieniu Wojewody z dnia "[...]" r.: 1. pominięcie nieważności postępowania, w którym orzekały organy lub osoby podlegające wyłączeniu, brak postępowania mającego ustalić do kogo skierowano wniosek o doręczenie dokumentów, całkowite pominięcie w postanowieniu kwestii wskazanych w zażaleniu, naruszenie art. 156 § 1 ust. 2 i 7 kpa., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia niższej instancji pomimo jego wydania z naruszeniem prawa. Stawiając powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji i wyłączenie, na zasadzie art. 24 § 3 kpa, z rozpatrywania spraw strony Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy oraz Wojewody, wobec ich stronniczości. Uzasadniając powyższe zarzuty i wnioski skarżący przytoczył argumenty powołane w zażaleniu. Podkreślił, iż postępowanie toczyło się z udziałem pracowników, którzy podlegali wyłączeniu. Wniosek o wyłączenie Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy oraz Wojewody złożył w odwołaniu od decyzji z dnia "[...]". Stwierdził, iż organ I instancji nie był nawet adresatem zgłoszonych wniosków, w tym przedmiotowego. Przyznał, iż organ I instancji prawidłowo ocenił, że wniosek skarżącego rozpatrywać należy na zasadzie art. 73 § 2 kpa. Dlatego powinien był ustalić, czy istnieje uzasadniony, ważny dla strony interes w dostarczeniu kopii wszystkich dokumentów w sprawie zakończonej decyzją z dnia "[...]" . Zaznaczył, że organ wydał tę decyzję, nie powiadamiając go w ogóle o wszczęciu postępowania w sprawie i uniemożliwiając mu tym samym skorzystanie z prawa przeglądania akt. Zdaniem skarżącego takie działanie organu spowodowało powstanie ważnego interesu w zgłoszeniu przez skarżącego żądania doręczenia mu kopii wszystkich dokumentów w sprawie. Wywiódł, iż bezspornie pozbawiono go praw strony. Oczywistym zatem było, że jako osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, z trwałą, całkowitą niezdolnością do pracy, z koniecznością opieki lub pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, ma prawo do korzystania w miejscu przebywania z dokumentów administracyjnych, dotyczących jego spraw. Podał też, iż z powodu braku dokumentów znajdujących się w posiadaniu Miejskiego Urzędu Pracy pozbawiony był w przeszłości możliwości obrony swych praw przed Urzędem Skarbowym i sądem powszechnym. W ocenie skarżącego organ powinien był go wezwać do sprecyzowania wniosku, wyjaśnienia zgłoszonego żądania i wykazania ważnego interesu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, iż wniosek skarżącego o wyłączenie osób i organów został już rozstrzygnięty omówionym wyżej postanowieniem Ministra Pracy i polityki Społecznej oraz postanowieniem Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., -dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie należy wskazać, iż przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie zachodziła nieważność postępowania. Sąd nie dopatrzył się, aby organy orzekały bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, czy też aby kwestionowane postanowienie zawierało wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa, jak zarzucił skarżący. Prawidłowo przedmiotowy wniosek rozpatrzony został przez organ I instancji, skoro w momencie jego zgłoszenia organ ten był dysponentem akt sprawy. Poza tym przed wydaniem zaskarżonego postanowienia wnioski strony o wyłączenie Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy i Wojewody zostały negatywnie rozpatrzone w przewidzianej prawem formie. Tym samym nie było przeszkód, aby podmioty te mogły orzekać w sprawie. Ponadto wyjaśnić trzeba, że przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest wyłącznie rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu uwierzytelnionych odpisów całości akt postępowania administracyjnego, o co skarżący wnosił z powodu pozbawienia go prawa udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia "[...]". w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Ocena ta w głównej mierze sprowadza się do ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy mógł mieć zastosowanie art. 73 § 2 kpa. W zakresie udostępniania stronie akt postępowania administracyjnego przepis art. 73 kpa przewiduje dwa odrębne stany faktyczno-prawne i związane z nimi obowiązki organu administracji publicznej. Zgodnie z § 1 organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie w każdym stadium postępowania przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. W myśl natomiast § 2 strona może żądać uwierzytelnienia sporządzanych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Przepis art. 73 § 1 kpa, przyznaje stronom postępowania administracyjnego prawo do przeglądania akt sprawy, prawo do sporządzania z nich notatek lub odpisów. Na podstawie tego przepisu organ nie ma obowiązku sporządzania wskazywanych odpisów i dostarczania ich stronom. W konsekwencji, na podstawie tego przepisu stronie nie przysługuje prawo do żądania, aby organ administracji sporządził dowolnie określone przez stronę odpisy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i dostarczył je stronie. Strona postępowania może domagać się natomiast uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów dokumentów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy odpisów uwierzytelnionych, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem (art. 73 § 2 kpa). Obowiązek sporządzania uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie obciąża organ administracji. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że wniosek skarżącego sformułowany, jako przesłanie "uwierzytelnionych kopii wszystkich dokumentów zebranych w sprawie", obejmował żądanie oparte na art. 73 § 2 kpa, a więc żądanie wydania uwierzytelnionych odpisów. Dla oceny wniosku skarżącego ma więc zastosowanie przepis art. 73 § 2 kpa. W konsekwencji, strona żądając doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy ma obowiązek wykazać w tym swój ważny interes. Ustalenie ważnego interesu strony należy do organu administracji. W niniejszej sprawie organ I instancji zaniechał tego obowiązku. Jednak w zażaleniu od postanowienia skarżący wyraźnie wskazał jako ważny interes do skorzystania z prawa doręczenia mu uwierzytelnionych odpisów wszystkich dokumentów z akt sprawy - fakt niemożności skorzystania z prawa przeglądania akt, w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia "[...]". W takich okolicznościach niezasadnie skarżący czyni organowi II instancji zarzut braku wezwania do sprecyzowania wniosku, wyjaśnienia zgłoszonego żądania i wykazania ważnego interesu. W zażaleniu przecież strona wypowiedziała się w tym względzie precyzyjnie. Uwzględniając stanowisko strony organ II instancji słusznie uznał, iż uzasadnienie żądania przesłania uwierzytelnionych materiałów postępowania chęcią zaznajomienia się z aktami jest niewystarczającym uzasadnieniem ważnego interesu posiadania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt administracyjnych. Tym bardziej, że złożony na etapie postępowania odwoławczego wniosek o wydanie kopii wszystkich dokumentów zebranych w sprawie, został zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia "[...]"., które zostało następnie uwzględnione, a akta sprawy zawierały tylko wymienioną decyzję, która została stronie doręczona. Zobowiązanie organu do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie oznacza, że strona ma alternatywną wobec tego uprawnienia możliwość żądania wydania uwierzytelnionych odpisów z całości akt postępowania administracyjnego. Akta sprawy udostępnia się stronie, co do zasady, w siedzibie organu administracji publicznej. Jednakże organ może, w ramach pomocy prawnej, przesłać akta sprawy innemu organowi. Jeśli strona wskazuje na utrudnienia w dotarciu do siedziby organu i zapoznaniu się z aktami postępowania administracyjnego, organ zwraca się w takiej sytuacji do właściwego terenowego organu administracji rządowej o dokonanie stosownych czynności w tym zakresie w trybie art. 52 kpa. Dopiero niemożność przybycia strony do siedziby organu i przejrzenia akt administracyjnych na miejscu może uzasadniać wydanie uwierzytelnionych odpisów w trybie art. 73 § 2 kpa. Organ II instancji uzasadniając odmowę wskazał na tę ostatnią okoliczność, która jednak w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca. Skarżący w piśmie z dnia 28 grudnia 2009r., jak też w zażaleniu, nie wskazywał na trudności w zapoznaniu się z aktami sprawy. Zażądał jedynie przesłania mu uwierzytelnionych akt tego postępowania. Skarżący dopiero na etapie skargi do Sądu podniósł, iż jego stan zdrowia utrudnia mu dotarcie do organu. W takiej sytuacji należy uznać, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, z tej racji, że żądanie skarżącego nie było oparte na ważnym interesie, który jest konieczny do wydania uwierzytelnionych odpisów akt postępowania. Nie można bowiem mówić o istnieniu ważnego interesu strony w sytuacji, gdy strona nie wykazała, że nie przesłanie żądanych dokumentów uniemożliwiło jej realizację praw w postępowaniu odwoławczym. Stanowisko takie jest tym bardziej zasadne w sytuacji, gdy wskutek decyzji Wojewody z dnia "[...]"., uchylającej decyzję organu I instancji z dnia "[...]’z powodu naruszenia przez ten organ art. 10 § 1 k.p.a., organ zobligowany będzie zapewnić skarżącemu udział w toczącym się postępowaniu, w tym umożliwić dostęp do akt sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.