II SA/Ol 868/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji – odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia 13 maja 2010 r. Starosta D. określił J.M., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", koszty postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie bez koncesji kopaliny ze złoża "[...]" i zobowiązał do ich uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w który postanowienie stanie się ostateczne. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że w toku postępowania w sprawie ustalenia stronie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin bez zezwolenia sporządzona została ekspertyza w celu ustalenia czy po dniu 31 grudnia 2007 r. prowadzona była eksploatacja kopaliny ze złoża "[...]". Ekspertyza wykazała, że w analizowanym okresie w granicach tej działki nie prowadzono działalności wydobywczej, ale eksploatacja miała miejsce na sąsiedniej działce. W tej sytuacji organ zlecił wykonanie aneksu do ekspertyzy, rozszerzając obszar badań o teren sąsiadujący z powyższą działką. Aneks potwierdził, że po wygaśnięciu koncesji na obszarze bezpośrednio graniczącym z działką nr x była prowadzona eksploatacja złoża B. Organ pierwszej instancji podał, że za sporządzenie ekspertyzy zapłacił 7.930 zł, natomiast za aneks 4.392 zł. Starosta D. zaznaczył, że decyzją z dnia 13 maja 2010 r. ustalił stronie opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopaliny bez koncesji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej zwanej K.p.a., stronę obciążają koszty postępowania, które wynikły z winy strony. Organ pierwszej instancji uznał, że poniesione w rozpatrywanej sprawie przez starostwo koszty sporządzenia ekspertyzy i aneksu wynikły z winy strony, gdyż dopuściła się ona eksploatacji kopaliny bez wymaganej koncesji. W złożonym od powyższego postanowienia zażaleniu J.M. zawarł wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Wniosek uzasadnił tym, że od dnia 24 maja 2010 r. do dnia 30 maja 2010 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, na dowód czego załączył kserokopię zaświadczenia lekarskiego. Wywiódł ponadto, że błędnie organ pierwszej instancji orzekł, że koszt sporządzenia opinii w sprawie był zawiniony przez stronę. Podniósł, że organ administracji miał wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym za pomocą dowodów z przedmiotowych opinii. Strona nie miała żadnego wpływu na powstanie jakichkolwiek kosztów postępowania, w szczególności nie żądała sporządzenia opinii i nie określała ich zakresu. Żalący się zauważył również, że koszty poniesione przez organ zostały znacznie zawyżone. W przypadku odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, strona wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonego postanowienia Starosty D., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło J.M. przywrócenia terminu. W uzasadnieniu Kolegium podało, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało odebrane w dniu 17 maja 2010 r. przez żonę wnioskodawcy. W ocenie Kolegium w sprawie zostały spełnione wymogi przywrócenia terminu przewidziane w art. 58 § 2 K.p.a., tj. wnioskodawca w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu złożył prośbę o jego przywrócenie oraz jednocześnie z wniesieniem prośby dopełnił czynności, dla której określony był termin. Wnioskodawca nie uprawdopodobnił natomiast braku winy w uchybieniu terminowi. Zdaniem Kolegium nie można bowiem uznać za przekonujące wyjaśnienie, że niedochowanie terminu do wniesienia zażalenia spowodowane było przebywaniem na zwolnieniu lekarskim. Zwolnienie to bowiem obejmowało okres od dnia 24 maja 2010 r. do dnia 30 maja 2010 r., natomiast termin do wniesienia zażalenia rozpoczął bieg dnia 18 maja 2010 r., a zakończył się z dniem 24 maja 2010 r. Wobec tego strona miała 6 dni na sporządzenie i wysłanie zażalenia. W ocenie Kolegium, wyczekiwanie przez stronę z wniesieniem środka odwoławczego do ostatniego dnia terminu nie świadczy o zachowaniu należytej staranności. W złożonej skardze W.M. nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium. Zauważył, że miał prawo oczekiwać do ostatniego dnia terminu i w tym dniu skutecznie wnieść odwołanie. Zarzucił, że Kolegium nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia faktycznej możliwości złożenia zażalenia. Wyjaśnił, że w dniu, w którym upływał termin do wniesienia zażalenia, tj. 24 maja 2010 r. (poniedziałek), bardzo źle się poczuł. Lekarz wystawił mu zwolnienie od pracy i zalecił przebywanie w łóżku. Skarżący stwierdził, że nie był w stanie sporządzić odwołania, a ponadto nie mógł go wysłać, gdyż prowadzi gospodarstwo domowe tylko z żoną, której w tym dniu nie było. Nie mógł się zatem wyręczyć inną osobą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium stwierdziło, że stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i powołało wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1656/97. Stwierdziło, że obłożna choroba wskazuje na brak winy osoby zainteresowanej w dochowaniu terminu. Podtrzymało jednocześnie ocenę, że niemożność dokonania czynności procesowej ostatniego dnia terminu nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż skarżący w ogóle nie mógł jej dokonać w wymaganym terminie, skoro miał taką możliwość przez pozostałe sześć dni. W ocenie Kolegium brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Kolegium podało ponadto, że postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2010 r. stwierdziło w całości nieważność postanowienie Starosty D. z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Kwestią sporną jest prawidłowość odmowy przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 13 maja 2010 r., którym ustalono skarżącemu koszty postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji. W sprawie bezsporne jest, że skarżący mógł skutecznie wnieść zażalenie na postanowienie Starosty D. z dnia 13 maja 2010 r. w dniach 18 maja 2010 r. - 24 maja 2010 r., gdyż postanowienie organu pierwszej instancji zostało mu skuteczne doręczone dnia 17 maja 2010 r. Skarżący złożył zażalenie dopiero dnia 31 maja 2010 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. W uzasadnieniu wskazał na przebywanie na zwolnieniu lekarskim w dniach od 24 maja do 30 maja 2010 r. i załączył kopię zwolnienia lekarskiego, z którego wynikało m.in., że chory powinien leżeć. Zgodnie z art. 141 § 2 K.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Wniesienie zażalenia po upływie ustawowego terminu powoduje, że organ odwoławczy na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Natomiast jednoczesne z wniesieniem zażalenia złożenie wniosku o przywrócenie terminu obliguje organ odwoławczy do rozpoznania w pierwszej kolejności tego wniosku. Od treści rozstrzygnięcia w sprawie przywrócenia terminu zależy bowiem dalsze procedowanie organu odwoławczego. Instytucja przywrócenia przez organ administracji terminu dla dokonania czynności procesowych została uregulowana w art. 58 K.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego, który uprawdopodobnił brak winy, zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu dopełnił czynności, dla których określony był termin. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem szczególnej staranności strony przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest więc dopuszczalne, jeżeli strona nie uprawdopodobni, że uchybienie terminu nie zostało przez nią zawinione. Dodać należy, że istnienie okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu nie musi być udowodnione, gdyż wystarczające jest ich uprawdopodobnienie. Przesłankę braku winy należy oceniać na tle wszystkich okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. O braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej można więc mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że jej dopełnienie w ustawowym terminie stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Prawidłowo więc Kolegium stwierdziło, że skarżący spełnił warunki określone w art. 58 § 2 K.p.a., gdyż w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu złożył prośbę o jego przywrócenie i jednocześnie wniósł zażalenie. Nie można natomiast podzielić poglądu tego organu, że zaistnienie przeszkody do wniesienia środka zaskarżenia w ostatnim dniu terminu wyłącza brak winy skarżącego, gdyż miał on wcześniej 6 dni na dokonanie czynności procesowej. Przede wszystkim, zgodnie z art. 57 K.p.a., regulującym sposób obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym, każdy z siedmiu dni zakreślonych dla dokonania czynności należy traktować tak samo. Termin do dokonania czynności jest zachowany również, w przypadku gdy nastąpi to w ostatnim dniu wyznaczonego terminu. Nie może zatem stanowić podstawy do odmowy przywrócenia terminu fakt, że strona mogła wcześniej dokonać czynności, lecz zwlekała z tym do ostatniego dnia ustawowego terminu, w którym to zaistniała przeszkoda do dokonania tej czynności. Strona nie może bowiem przewidywać, że w ostatnim dniu terminu zaistnieje nieprzewidziana sytuacja, uniemożliwiająca jej dokonanie czynności z zakresu postępowania administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 472/07 i sygn. akt II OSK 743/07 i z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt OSK 757/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to jednocześnie, że na wnioskodawcy nie spoczywał obowiązek wykazania dlaczego nie przystąpił do dokonania czynności przed ostatnim dniem terminu. Wobec tego, jeśli strona nie mogła wykonać ciążącego na niej obowiązku w ostatnim dniu terminu i uchybiła w ten sposób terminowi, to nie jest pozbawiona możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Po 242/08). Błędnie więc Kolegium przyjęło, że zwlekanie ze złożeniem zażalenia przez 6 pierwszych dni terminu stanowi o braku należytej staranności i wyklucza brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Niewątpliwie przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego. Wśród przyczyn uzasadniających przywrócenie terminu wymienia się między innymi obłożną chorobę uniemożliwiającą stronie działającej osobiście podjęcie czynności, przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt I SA 1072/00, LEX nr 55307). W tym miejscu wymaga podkreślenia, że samo zwolnienie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności. Choroba usprawiedliwia niedotrzymanie terminu tylko wtedy, gdy nastąpiła nagle i wymaga leżenia w łóżku, a strona nie ma możliwości wyręczenia się inną osobą. Nie wyklucza ono bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez skarżącego osobiście lub przy pomocy innej osoby (tak NSA w wyrokach z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. II GSK 367/09, z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1162/08) Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania Sądu i załatwi sprawę z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia zgodnie z przepisami K.p.a., uwzględniając także fakt, że postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2010 r. stwierdziło nieważność postanowienie Starosty D. z dnia 13 maja 2010 r. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd administracyjny orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego oraz czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ administracji rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 310 - 311 i powołane tam orzecznictwo). Tym samym Sąd nie mógł przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia brać pod uwagę postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 30 sierpnia 2010 r., nr z stwierdzającego nieważność postanowienia Starosty D. z dnia 13 maja 2010 r. w przedmiocie kosztów postępowania. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.). Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.