III SA/Gd 371/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg K. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 maja 2010 r. nr [...] nr [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1) uchyla zaskarżone decyzje, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. P. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 20 stycznia 2010 r. wydało trzy decyzje, oznaczone: [...];[...];[...], którymi stwierdzono nieważność zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych poza miejscem sprzedaży, wydanych na wniosek L. Ż. Zezwolenia te dotyczyły sprzedaży napojów alkoholowych w tym samym punkcie przy ul. [...] w Ł. W podstawie prawnej rozstrzygnięć organ wskazał art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych , art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W analogicznych uzasadnieniach organ podał, że o stwierdzenie nieważności przedmiotowych zezwoleń wystąpił K. P., będący właścicielem dwóch wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku nr [...] przy ul. [...] w Ł. Oświadczył przy tym, że ani on ani jego matka, która zajmuje lokal na parterze, nigdy nie wyrażali zgody na sprzedaż alkoholu w sklepie znajdującym się w tym budynku. Zdaniem organu w trakcie postępowań o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych Burmistrz Miasta nie dokonał ustaleń w zakresie zgody właścicieli budynku na sprzedaż napojów alkoholowych. W świetle art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi brak tej zgody, pozwala przyjąć, że zezwolenia zostały wydane z rażącym naruszeniem tego przepisu. Wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw złożył L. Ż. W jego ocenie decyzje naruszały art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 k.p.a. W szczególności pozbawiono go prawa do uczestniczenia w postępowaniu jako strony. Ponadto naruszały art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, gdyż organy założyły, że budynek w którym sprzedawano napoje alkoholowe jest budynkiem wielorodzinnym. Po rozpatrzeniu wskazanych wniosków Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało trzy decyzje z dnia 13 maja 2010 r., którymi orzekło o uchyleniu w/w decyzji z dnia 20 stycznia 2010 r. i umorzyło postępowania wszczęte z wniosku K. P. w sprawie stwierdzenia nieważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniach Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W jego ocenie K. P. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zezwoleń wydanych dla L. Ż. W szczególności uprawnienia takiego nie daje brak jego zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku przy ul. [...] w Ł. Z treści art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wynika, aby osoba mająca złożyć oświadczenie była przez ten fakt stroną postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia. Ochrona interesu prawnego wyraża się w tym przypadku w obowiązku uzyskania zgody współwłaściciela nieruchomości, co należy odnieść jedynie do cywilnoprawnego zagadnienia dotyczącego zarządu budynkiem i zgody na prowadzenie w nim danego rodzaju działalności gospodarczej. Zatem brak było podstaw do wszczęcia postępowań na wniosek K. P. i dlatego, na podstawie art. 105 k.p.a., należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Organ dodał, że nie była dopuszczalna zmiana trybu postępowań z wnioskowych na prowadzone z urzędu. Jako kolejny błąd organ uznał brak zawiadomienia L. Ż. o toczących się postępowaniach w sprawach stwierdzenia nieważności zezwoleń. K. P. zaskarżył powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zarzucił, że naruszają one prawo materialne tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez odmowę udzielenia mu statusu strony w postępowaniach, które zainicjował. Skarżący stwierdził, że normą prawną z której wynikają określone prawa i obowiązki w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest przepis mówiący o konieczności wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych przez właściciela budynku, gdzie ma miejsce ta sprzedaż. Nadanie przez ustawodawcę właścicielowi (współwłaścicielowi) budynku, prawa do faktycznego decydowania o tym, czy zezwolenie zostanie wydane czy nie – jest wystarczającą przesłanką w zakresie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Jeżeli współwłaściciel ma rzeczywisty wpływ na wydanie zezwolenia, to w sprawie o stwierdzenie nieważności zezwolenia uzyskanego z całkowitym pominięciem jego stanowiska, przysługuje mu status strony. Ponadto orzecznictwo sądów administracyjnych odmawiające statusu strony w tym przedmiocie dotyczy jedynie podmiotów niebędących właścicielem, użytkowaniem, czy administratorem budynku, gdzie ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych oraz postępowań w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, a nie stwierdzenia nieważności zezwolenia. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach. Organ dodał, że wszczęło z urzędu postępowania i stwierdzono nieważności przedmiotowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W pismach z dnia 6 sierpnia 2010 r. skarżący oświadczył, że nie cofa skarg. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w oparciu o art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: III SA/Gd 371/10, III SA/Gd 372/10, III SA/Gd 373/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Sądy administracyjne, w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej w zakresie, czy są one zgodne z prawem materialnym i procesowym. Zasadniczą kwestią w rozstrzyganych sprawach jest ustalenie, czy K. P., jako współwłaściciel budynku przy ul. [...] jest stroną postępowań o stwierdzenie nieważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych we wskazanym budynku. Z uwagi na treść rozstrzygnięć zaskarżonych decyzji, tj. konieczność wyjaśnienia kwestii proceduralnych, Sąd za przedwczesne uznał analizowanie spraw w zakresie podstaw do stwierdzenia nieważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Tytułem wstępu należy przytoczyć treść art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Kwestia interesu prawnego, a co za tym idzie istnienia przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest szeroko dyskutowana w doktrynie i orzecznictwie. W zasadzie nie jest kwestionowany pogląd, że istnienie interesu prawnego oznacza istnienie normy prawa materialnego, z której wynika prawo lub obowiązek dla danego podmiotu. Więcej kontrowersji wzbudza natomiast kwestia, czy chodzi jedynie o normy prawa administracyjnego czy też innych gałęzi prawa np. cywilnego, finansowego, rodzinnego, pracy. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do poglądu, że podmiot powołujący się na interes prawny może wskazywać nie tylko na normy prawa administracyjnego (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r. OPS 11/99, publ. ONSA 2000/1/6). Dodać należy, że interes prawny w sprawie, o którym mowa w art. 28 k.p.a. można wynikać w sposób bezpośredni, gdy wynik postępowania administracyjnego (decyzja) rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotu, jak i w sposób pośredni, gdy akt administracyjny nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach ale oddziaływuje na prawa i obowiązki tego podmiotu wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata aktu z tym podmiotem. Skarżący powoływał się na naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, który stanowi, że do wniosku o wydanie zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych należy dołączyć zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej lub odpis z rejestru przedsiębiorców. Argumentacja skargi jednak dotyczyła art. 18 ust. 6 pkt 3 tej ustawy który przewiduje, że do wniosku należy dołączyć, pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Niewątpliwie skarżącemu chodziło właśnie o ten drugi przepis. Jak wynika z akt administracyjnych - odpisy ksiąg wieczystych, K. P. jest właścicielem dwóch lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku. Obok tych lokali w budynku znajduje się lokal użytkowy stanowiący współwłasność E. i L. Ż. W ocenie Sądu treść art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przesądza, że właściciel nieruchomości, w której ma być zlokalizowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych, jest stroną postępowania o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a co za tym idzie także stroną postępowania o stwierdzenie nieważności takiego zezwolenia. Należy uznać, że wskazana wyżej norma prawna łączy interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego z postępowaniem administracyjnym o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Tym samym Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2008 r. III SA/Po 613/07 (baza Lex nr 507792), gdzie wyraźnie wskazano, że organ mając na względzie wynikający z art. 21 Konstytucji RP obowiązek ochrony własności, nie powinien podejmować żadnych działań bez udziału, a tym bardziej wbrew woli jednego z współwłaścicieli nieruchomości, na której ma być zlokalizowany punkt sprzedaży alkoholu. Dlatego rację ma skarżący, który twierdzi, że jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wadliwa jest za to interpretacja przepisów dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, która legła u podstaw wydania zaskarżonych decyzji. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., uchylił zaskarżone decyzje. Kolejnym zagadnieniem, mającym znaczenie dla dalszego biegu spraw jest fakt, że wydane zostały nowe decyzje o stwierdzeniu nieważności przedmiotowych zezwoleń, tym razem w trybie postępowania z urzędu. Należy zwrócić uwagę, że wadliwe było wszczynanie nowych postępowań, skoro rozstrzygnięcia wydane w takich samych przedmiotowo i podmiotowo sprawach były zaskarżone do sądu administracyjnego. Ponieważ wcześniej zostały wszczęte postępowania o stwierdzenie nieważności zezwoleń na wniosek, a nadto podstawą wydania zaskarżonych rozstrzygnięć były ustalenia w zakresie przymiotu strony wnioskodawcy, wydanie nowych rozstrzygnięć przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stanowiło przeszkody w rozstrzygnięciu niniejszych spraw przez Sąd. Ponownie rozpatrując sprawy organ winieni uwzględnić przedstawione zapatrywania Sądu. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 p.p.s.a.