III SA/Gd 433/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 września 2001 r. [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w punkcie 1ppkt 1.2 zamieszczonym w tytule Kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieokreślony – załącznika nr 5 powyższej uchwały oraz w punkcie 2 ppkt 2.2 zamieszczonym w tytule Kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego oraz pomieszczenia tymczasowego - załącznika nr 6 tej uchwały, 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części w jakiej stwierdzono jej nieważność. Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku : - pkt 1 ppkt 1.2 zawarty w tytule I. Kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony – przydział lokalu załącznika Nr 5 Uchwały Nr XLIX-526/2001 Rady Miejskiej w L. z dnia 28 września 2001 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w składa mieszkaniowego zasobu gminy Miasto L.; - pkt 2 ppkt 2.2 zawarty w tytule I. Kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego oraz pomieszczenia tymczasowego załącznika Nr 6 do Uchwały Nr XLIX-526/2001 Rady Miejskiej w L. z dnia 28 września 2001 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w składa mieszkaniowego zasobu gminy Miasto L.. Rzecznik zarzucił tym postanowieniom naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego – zwana dalej ustawą, oraz art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP i w związku z tym wniósł o stwierdzenie ich nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 28 września 2001 r. Rada Miejska w L. podjęła Uchwałę Nr XLIX-526/2001 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto L. (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego z 2001 r. Nr 84, poz. 1071 ze zm.) – zwana dalej Uchwałą. Jako podstawę prawną Uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Uchwała ta była wielokrotnie nowelizowana. Zgodnie z postanowieniami pkt 1 tytułu I. Kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony - przydział lokalu Złącznika Nr 5 do Uchwały przedstawiającymi się następująco: 1. Osoba ubiegająca się o przydział lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony po wypełnieniu wniosku, który stanowi załącznik Nr 1 do uchwały, zostaje wpisana do Rejestru A, po spełnieniu jednocześnie niżej wymienionych kryteriów: 1.1. wnioskodawca lub współmałżonek nie jest najemcą, współnajemcą lub właścicielem innego lokalu mieszkalnego, 1.2. wnioskodawca zameldowany jest na pobyt stały na terenie miasta L. co najmniej 5 lat przed dniem złożenia wniosku, 1.3.powierzchnia pokoi w przeliczeniu na 1 osobę zameldowaną na pobyt stały w lokalu, z którego składany jest wniosek jest mniejsza niż 5 m2, a wnioskodawca i współmałżonek zamieszkują w danym lokalu w charakterze osób bliskich (rodzice, dzieci, wnuki, rodzeństwo, dziadkowie, osoby przysposobione wyrokiem sądu). Natomiast w myśl postanowień pkt 2 zawartych w tytule I. Kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego oraz pomieszczenia tymczasowego Załącznika Nr 6 do Uchwały: 2. Osoba ubiegająca się o lokal socjalny zostaje wpisana do Rejestru D po wypełnieniu wniosku, który stanowi załącznik Nr 3* do uchwały i spełnia jednocześnie niżej wymienione kryteria: 2.1. wnioskodawca lub współmałżonek nie jest najemcą współnąjemcąlub właścicielem innego lokalu mieszkalnego, 2.2. wnioskodawca zameldowany jest na pobyt stały na terenie miasta L. co najmniej 3 lata przed dniem złożenia wniosku, a w przypadku braku stałego meldunku ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stary było miasto L., 2.3. powierzchnia pokoi w przeliczeniu na 1 osobę zameldowaną na pobyt stały w lokalu z którego składany jest wniosek jest mniejsza niż 5 m2, a wnioskodawca i współmałżonek zamieszkują w danym lokalu w charakterze osób bliskich (rodzice, dzieci, wnuki, rodzeństwo, dziadkowie, osoby przysposobione wyrokiem sądu). Zgodnie z postanowieniami § 2 ust. 1 Uchwały, podstawą do ubiegania się o przydział lokalu jest: - wniosek o przydział lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony stanowiący załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały, - wniosek o zamianę lokalu między stronami stanowiący załącznik Nr 2 do niniejszej uchwały, - wniosek o przydział lokalu socjalnego stanowiący załącznik Nr 3 do niniejszej uchwały. W myśl postanowień § 2 ust. 2 Uchwały będzie kierował do zawarcia umów na lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu Gminy osoby ujęte w: Rejestrze A - przydział lokalu na czas nieoznaczony dla osób nie posiadających lokalu mieszkalnego, Rejestrze B - przydział lokalu dla osób podlegających wykwaterowaniu oraz osób zakwalifikowanych do zamiany obecnie zajmowanego lokalu mieszkalnego, Rejestrze C - przydział lokalu socjalnego lub wskazanie pomieszczenia tymczasowego -realizacja wyroków o eksmisję, Rejestrze D - przydział lokalu socjalnego dla osób nie posiadających lokalu mieszkalnego. Osoby ujęte w Rejestrze A, C i D będą kierowane do zawarcia umów najmu wg kolejności, tj. daty złożenia wniosku. Skarżący podkreślił, że jakkolwiek zaskarżone przepisy zostały umieszczone w tytułach regulujących kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego na czas nieoznaczony oraz lokalu socjalnego, to jednak osoby niespełniające wskazanych kryteriów pierwszeństwa, nie zostaną ujęte w żadnym z wymienionych wyżej rejestrów, co w konsekwencji oznacza, że będą w ogóle pozbawione prawa do zawarcia z gminą umowy najmu takiego lokalu. Zaznaczył następnie, że zgodnie z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1). Ilekroć natomiast w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Z kolei art. 16 Konstytucji RP stanowi, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Przepisy te przesądzają o obligatoryjnym charakterze samorządu. Osoba nie może odmówić przynależności do terytorialnego związku samorządowego, a organy tego związku nie mogą jej wykluczyć. Fakt zamieszkiwania na terenie gminy jest jedynym wymogiem przynależności do wspólnoty samorządowej. Wspólnotę tworzą osoby trwale związane z tą wspólnotą a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Mieszkańcem gminy jest osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie danej gminy. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest natomiast miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c.). Uzyskanie członkostwa danej wspólnoty samorządowej następuje z chwilą nabycia, a zgaśniecie przynależności do niej - z chwilą utraty miejsca zamieszkania na terenie gminy, np. wskutek osiedlenia się na terenie innej gminy, stałego wyjazdu za granicę lub śmierci mieszkańca. Czasowe opuszczenie gminy w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności, powołaniem do służby wojskowej, wyjazdem za granicę nie powoduje wygaśnięcia przynależności do wspólnoty. Rzecznik podkreślił, że dla stwierdzenia przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia okoliczności natury administracyjnoprawnej, a w szczególności fakt zameldowania na terytorium gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Z art. 4 ust. 2 ustawy wynika natomiast, że gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Z przepisu tego wynika zatem obowiązek gminy oddania w najem lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy tym mieszkańcom gminy, którzy spełniają kryterium dochodowe określone w uchwale rady gminy. Ustawa nie wiąże natomiast w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłanką zameldowania na terenie gminy. Realizacja zadania własnego gminy, polegającego na tworzeniu warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, a także obowiązku zapewnienia lokali socjalnych i zamiennych na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie oraz potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach, następuje przez wykorzystanie lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy lub przez wynajmowanie lokali od innych właścicieli i podnajmowanie ich osobom, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. W ocenie Rzecznika zaskarżone uregulowania ograniczają w sposób niedopuszczalny prawo ściśle określonej grupy obywateli, tj. znajdujących się w trudnych warunkach mieszkaniowych i mających niskie dochody, ale nieposiadających (od określonego czasu) stałego zameldowania na pobyt stały na terenie miasta L., do ubiegania się o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w ramach mieszkaniowego zasobu gminy. Wyłączono zatem określoną grupę członków wspólnoty samorządowej gminy z możliwości uzyskania prawa najmu lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych. Art. 21 ust. 3 ustawy precyzuje, co powinny określać uchwalone przez gminę zasady wynajmowania lokali i nie sposób wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy. Swoją argumentację skarżący poparł tezami z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. z dnia 29 czerwca 1995 r. SA/Po 518/95 (publ. w OSS 1996 r, Nr 2, poz. 43), z dnia 27 lutego 1996 r. SA/Rz 809/95 (publ. w OSS z 1997 r. Nr 3, poz. 80), z dnia 21 marca 2001 r. II SA/Gd 2025/00. Zdaniem skarżacego wprowadzone zróżnicowanie (według kryterium zameldowania) członków wspólnoty samorządowej mających niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe nie ma charakteru relewantnego. Dyskryminacja mieszkańców gminy wyłącznie z uwagi na niedopełnienie obowiązku meldunkowego nie jest racjonalnie uzasadniona i tym samym narusza zasadę równości wobec prawa. Ponadto Uchwała w zaskarżonej części narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także zasadę sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji RP, która wymaga, aby zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, Gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 4 ustawy, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. W tym celu Rada Miejska w L. podjęła Uchwałę, w której określiła zasady zaspakajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Rada stwierdziła, że ze względu na ograniczoną liczbę posiadanych lokali mieszkalnych, oraz konieczność realizowania wyroków sądów nakazujących wskazanie lokali socjalnych, Gmina wprowadziła szczegółowe kryteria kwalifikowania wniosków m.in. dot. obowiązku i okresu zameldowania na terenie miasta L., w oparciu o zasady określone w art. 21 ust 3 ustawy, który zawiera otwarty katalog kryteriów, który może uwzględnić Rada przy ustalaniu w/w zasad oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, z której wynika obowiązek zameldowania każdego obywatela w miejscu pobytu stałego. Racjonalnym uzasadnieniem ustalenia takich zasad jest stosunkowo mała liczba lokali w gminnym zasobie komunalnym w stosunku do ilości mieszkańców Gminy L. Zdaniem Rady Uchwała nie narusza zasady równości oraz zasady sprawiedliwości społecznej, gdyż zawiera uregulowania prawne pozostające w odpowiedniej relacji do różnic sytuacji członków wspólnoty. Takie same kryteria przydziału lokali mieszkalnych, w tym obowiązek posiadania stałego zameldowania na pobyt stały na terenie określonej gminy, zawarte są w wielu uchwałach organów stanowiących gmin, od wielu lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ma rację skarżący, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Znajduje to swoje uzasadnienie w art. 16 Konstytucji RP, który stanowi, że ogół mieszkańców jednostki zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Taki zapis Konstytucji wskazuje, że jedynym wymogiem przynależności do wspólnoty samorządowej jest fakt stałego zamieszkiwania na terenie danej gmin. Stosownie do art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dla stwierdzenia przynależności do danej gminy nie mają znaczenia okoliczności natury administracyjnej jak zameldowanie na pobyt stały czy wymeldowanie danej osoby z przyczyn o których mowa w art. 15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Należy zgodzić się ze skarżącym, że o charakterze pobytu danej osoby na terenie gminy winny każdorazowo decydować okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty określonej osoby a nie fakt zameldowania na terenie gminy. Artykuł 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) stanowi, że do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Artykuł 4 ust. 2 ustawy stanowi, że gmina na zasadach i w przypadkach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego w art. 21 udziela radzie gminy upoważnienia do stanowienia zasad wynajmu lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Przepis ten winien być tak interpretowany, że ustawowe upoważnienie może dotyczyć jedynie kwestii wyraźnie wskazanych w ustawie. Zapis art. 21 ust. 1 tej ustawy "w szczególności" oznacza, że rada gminy ustanawiając w uchwale zasady wynajmu lokali może swobodnie kształtować jedynie te zasady i tylko w odniesieniu do zagadnień wymienionych w pkt 1-7 cytowanego przepisu. Gminna nie posiada żadnych uprawnień wynikających z ustawy do regulacji uzależniających prawo członka wspólnoty mieszkaniowej do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego czy lokalu socjalnego od czasu zamieszkiwania na terenie gminy, ani też od daty zameldowania na pobyt stały. Za trafny należy uznać zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich, że zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają zakres kompetencji przyznanych radzie gminy i zasadę równości obywateli wobec prawa, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Podnoszona przez gminę kwestia niewielkiego zasobu lokali mieszkalnych nieodpowiadająca potrzebom gminy, nie ma dla oceny legalności Uchwały w zaskarżonym zakresie żadnego znaczenia. De facto osoby niezameldowane na pobyt stały czy zameldowane na pobyt krótszy niż to wynika z Uchwały nie mają żadnych szans na uzyskanie lokalu mieszkalnego czy socjalnego, co w sposób oczywisty narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd, na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność Uchwały w zaskarżonej części. Ze względu na treść art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w tej części zaskarżona Uchwała nie może być wykonana.