II GSK 785/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Bała po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. S.A. w S. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1431/10 w sprawie ze skargi H. S.A. w S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie obowiązku ubezpieczenia oraz podstawy wymiaru składek postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1431/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. odrzucił skargę H. S.A. w S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej obowiązku ubezpieczenia oraz podstawy wymiaru składek. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że odmowa przez ZUS stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia obowiązku ubezpieczenia, podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to, czy będzie to sprawa cywilna, czy administracyjna, będzie miał drugorzędne znaczenie. Taki właśnie charakter ma art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła H. S.A. w S. K., zaskarżając je w całości i żądając jego uchylenia oraz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 § pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi należącej do właściwości sądów administracyjnych, w szczególności z uwagi na brak kompetencji sądów powszechnych do oceny poprawności formalnej odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji ZUS. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, iż podstawowe znaczenie w demokratycznym państwie prawnym odgrywa prawo do sądu. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W przepisie tym podkreśla się w pierwszej kolejności, że sąd przed którym realizuje się prawo do sądu musi być właściwy. Zasada rozpoznania sprawy przez właściwy sąd ma zasadniczą wagę z punktu widzenia kanonów praworządności, gwarantuje bowiem przeprowadzenie rzetelnego procesu. Błędne ustalenie właściwości sądu w konkretnej sprawie może nie tylko pozbawić prawa do sądu właściwego, ale w ogóle prawa do sądu (por. M. Jaśkowska, Konstytucyjnoprawne podstawy sądownictwa powszechnego i administracyjnego oraz delimitacja właściwości tych sądów w: Aktualne problemy rozgraniczenia właściwości sądów administracyjnych i powszechnych, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa 2011, s. 10 in.). Kontrolę administracji publicznej należy wyłączyć z zakresu domniemania właściwości sądów powszechnych, ponieważ w świetle art. 184 Konstytucji należy ona do sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z unormowań tych wynika, że właściwość sądów powszechnych w sprawach z zakresu kontroli legalności decyzji administracyjnych wynikać musi z ustaw szczególnych. Przyjęto przy tym, że ich kompetencja do rozpoznawania powyższych spraw ogranicza się do przypadków, gdy ich orzeczenie załatwia sprawę co do istoty. Mówiąc innymi słowy, chodzi o przypadki, gdy orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracyjnego. Specyfika sądownictwa administracyjnego polega natomiast na tym, że kompetencje orzecznicze sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Jeżeli zatem postępowanie sądowe ma polegać na kontroli działalności organu administracyjnego, to w sprawie wynikającej z działalności lub bezczynności tego organu właściwy jest sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1588/06). Przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji była decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej obowiązku ubezpieczenia oraz podstawy wymiaru składek. Jako podstawę wyłączenia kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie Sąd I instancji wskazał przepisy art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, które stanowią, iż odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego przysługuje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowi podstawy wyłączenia kognicji sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej indywidualnej sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych. W przepisach tych nie ma mowy o decyzji w tym przedmiocie. Co prawda, katalog decyzji wskazanych w ust. 2 tego artykułu nie jest katalogiem zamkniętym, to jednak wymienia tylko takie decyzje, które dotyczą ustalenia praw lub obowiązków strony ze stosunku ubezpieczenia społecznego. Zaskarżona decyzja dotyczy natomiast kwestii "ważności" samej decyzji. Art. 83 ust. 1 i 2 ustawy wprowadza wyjątek od zasady domniemania właściwości sądów administracyjnych w sprawach z zakresu sądowej kontroli legalności administracji publicznej i z tego względu nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Jeżeli więc przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja administracyjna, a jednocześnie nie ma przepisu szczególnego, który przewidywałby kognicję sądów powszechnych, to nie można mówić o braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie. Decyzja administracyjna podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu przed sądem powszechnym wywołanym wniesieniem odwołania, nie podlegają ocenie wady postępowania administracyjnego, a więc przedmiotem oceny sądu nie są naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych obejmuje swym zakresem ustalenie wad wynikających z naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że w stosunku do decyzji obarczonej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w treści art. 156 § 1 k.p.a. koniecznym jest wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 475/07). W przedmiotowej sprawie decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji została wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Do takiego wszczęcia postępowania ma zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ponadto w art. 157 § 1 k.p.a. został wskazany organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd też w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na taką decyzję rzeczą Sądu było zbadanie czy zachodzą przesłanki określone w powyższych przepisach k.p.a. W końcu nie można nie zauważyć, iż zgodnie z art. 13 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Stąd też Sąd I instancji powinien rozważyć, czy zaskarżoną do tego Sądu decyzję wydał organ mający siedzibę na obszarze jego właściwości. W sentencji zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał wprawdzie na decyzję "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B.", lecz w uzasadnieniu postanowienia podał, iż "Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wydawać decyzje...", a "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest instancją odwoławczą w sprawach administracyjnych, ani w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych". Jeżeli jednak istnieje taki organ jak "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B." i taki właśnie organ wydał zaskarżoną decyzję, to właściwym do rozpoznania sprawy byłby Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony wobec jednoznacznego brzmienia art. 203 pkt 1 p.p.s.a., który nie pozwala przyjąć, że stronie wnoszącej skargę kasacyjną, należy się od organu zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi.