II GSK 1230/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. Spółki z o. o. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt III SAB/Kr 22/10 w sprawie ze skargi M. G. Spółki z o. o. w K. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w K. w przedmiocie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt III SAB/Kr 22/10, odrzucił skargę M. G. Spółki z o.o. w K. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w K. w przedmiocie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że w dniu 5 marca 2010 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w K. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie i podniósł, iż bezzasadnym jest zarzucenie organowi koncesyjnemu bezczynności, skoro postępowanie w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na urządzenie gier na automatach o niskich wygranych, zakończyło się wydaniem stosowanego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że skarga na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w K. nie była poprzedzona ponagleniem skierowanym do Ministra Finansów. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę Spółki na bezczynność Dyrektora Izby Celnej za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił ją z uwagi na brak uprzedniego ponaglenia właściwego organu tj. Dyrektora Izby Celnej w K. Sąd wyjaśnił, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność Dyrektora Izby Celnej należało najpierw wyczerpać środki zaskarżenia przysługujące w tym postępowaniu, to jest złożyć ponaglenie, o którym mowa w art.141 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 , poz. 60 ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa). W sprawie skarżąca nie wykazała, aby wniosła ponaglenie na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w K., a jedynie udowodniła, iż skarżyła bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w K. W skardze kasacyjnej M. G. Spółka z o. o. w K. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w całości i Przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 52 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżąca nie wyczerpała środków poprzedzających wniesienie skargi na bezczynność organu, podczas gdy przy łącznym rozpoznaniu skargi dotyczącej wydania jednej decyzji, która to sprawa prowadzona była przez dwa organy, brak taki nie występuje; 2. art. 111 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez podzielenie wniesionej skargi na oddzielne postępowania, a następnie odmowę ich połączenia pomimo, że pozostają one ze sobą w nierozerwalnym związku; 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi, podczas gdy przy łącznym rozpatrzeniu wniesionej skargi występują przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że wystosowała zgodnie z prawem zażalenie na powolne i biurokratyczne załatwianie sprawy do Ministra Finansów, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. uznał skargę strony za bezprzedmiotową. Podkreślono, iż ponaglenie było składane w czasie przekazywania kompetencji z Izby Skarbowej do Izby Celnej, a strona swoje pismo wnosiła w sprawie powolnego i biurokratycznego załatwienia sprawy, a nie działania jednego czy drugiego organu. Spółka zakwestionowała również dokonany przez Sąd I instancji podział wniesionej skargi. W ocenie strony, zasadnym było łączne rozpoznanie skargi przeciwko Dyrektorowi Izby Skarbowej w K. i Dyrektorowi Izby Celnej w K., ponieważ organy te rozpoznawały jeden i ten sam wniosek oraz były związane tym samym terminem na jego rozstrzygnięcie. Podkreślono, że skarżąca złożyła stosowne ponaglenie do Ministra Finansów, bez rozdzielania na organy, których ono dotyczyło. Zdaniem strony, zmiana organu rozpatrującego sprawę administracyjną nie oznacza automatycznego przerwania biegu jednego terminu i rozpoczęcia biegu nowego, ponieważ przekazanie wywiera skutki wyłącznie po stronie organów i nie może pogarszać sytuacji obywatela. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby celnej w K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Prawo wniesienia skargi na bezczynność organu administracji wynika z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi do Sądu I instancji, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach, o których mowa w punktach od 1 do 4a tego przepisu, a więc między innymi w przypadku bezczynności organu w wydaniu decyzji administracyjnej (pkt 1). Należy jednocześnie zauważyć, iż sąd każdorazowo zobligowany jest do kontroli z urzędu dopuszczalności skargi i ustalenia, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie jej braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz jej niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Stosownie natomiast do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a zgodnie z § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. W przypadku bezczynności organu podatkowego lub celnego skarżącemu przysługuje środek zaskarżenia w postaci ponaglenia, które uregulowane jest w art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej. Ponaglenie przysługuje stronie w przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 - przez konkretny organ administracji publicznej, tj. dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej, prowadzący konkretne postępowanie w sprawie. Jest to więc prawny instrument umożliwiający stronie wymuszenie na organie podatkowym załatwienie sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka w dniu 27 stycznia 2009 r. złożyła wniosek do Dyrektora Izby Skarbowej w K. o wydanie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Następnie pismem z dnia 22 października 2009 r. (doręczonym w dniu 29 października 2009 r.), skarżąca została poinformowana, iż postępowania wszczęte przed Dyrektorem Izby Skarbowej w K. dotyczące urządzania i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zostaną przekazane po 31 października 2009 r., (tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 2009 r. o Służbie Celnej, na mocy której kompetencje Dyrektorów Izb Skarbowych, związane z wykonywaniem zadań ujętych w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, przejmują Dyrektorzy Izb Celnych) – do Dyrektora Izby Celnej w K., jako organu właściwego w sprawie. Od dnia 1 listopada 2009 r. organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej był Dyrektor Izby Celnej w K., o czym skarżąca spółka została poinformowana. Pomimo tego, pismem z dnia 15 grudnia 2009 r. skarżąca wniosła do Ministra Finansów "skargę (zażalenie i ponaglenie) na przewlekłe i biurokratyczne załatwianie spraw" przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. Niezałatwienie sprawy przez Dyrektora Izby Celnej w K. nie było przedmiotem ponaglenia, co potwierdził pełnomocnik skarżącej spółki na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w K. w dniu 29 grudnia 2010 r. oświadczając, że nie składano ponaglenia do Ministra Finansów na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w K. Podkreślenia wymaga, że ponaglenie o którym mowa w art. 141 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, przysługuje stronie w przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 - przez konkretny organ administracji publicznej, prowadzący konkretne postępowanie w sprawie. Zatem argumentacja skargi kasacyjnej, że ww. ponaglenie składane było w czasie przekazywania kompetencji pomiędzy organami, zaś skarżąca swoje pismo wnosiła w sprawie powolnego załatwiania konkretnej sprawy, a nie działania jednego czy drugiego organu – nie może odnieść zamierzonego skutku. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność Dyrektora Izby Celnej, tj. nie zostało skierowane ponaglenie na niezałatwienie sprawy przez Dyrektora Izby Celnej, należało uznać, że skarga na bezczynność tego organu podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 111 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez podzielenie wniesionej skargi na oddzielne postępowania, a następnie odmowę ich połączenia pomimo, że pozostają one ze sobą w nierozerwalnym związku. Stosowanie bowiem do art. 57 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wniosła jedną skargę na bezczynność dwóch różnych organów, tj. Dyrektora Izby Skarbowej w K. oraz Dyrektora Izby Celnej w K., zatem należało zarządzić rozdzielenie tych skarg. Odrębnie bowiem należało dokonać kontroli każdej ze skarg pod kątem ich dopuszczalności, a następnie odrębnie dokonać kontroli postępowania prowadzonego przez każdy z tych organów, jako autonomicznych jednostek, pod kątem istnienia bądź niewystępowania okoliczności przemawiających za stwierdzeniem bezczynności w sprawie. Skoro bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w K. oraz Dyrektora Izby Celnej w K. nie mogły być objęte jedną skargą, to Sąd pierwszej instancji nie mógł tych spraw połączyć do łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia (111 § 1 p.p.s.a.). Odnośnie drugiego ze wskazanych przepisów - art. 111 § 2 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż połączenie spraw do wspólnego rozpoznania na jego podstawie jest fakultatywne i zależy od uznania przez Sąd, iż sprawy pozostają ze sobą w związku, a połączenie jest wskazane ze względów np. ekonomii procesowej. Niezależnie od powyższego, ewentualne naruszenie art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Połączenie dwóch oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia nie oznacza, że takie połączenie tworzy z tych spraw jedną nową sprawę. Połączenie podyktowane względami technicznymi i ekonomią procesową nie pozbawia połączonych spraw ich odrębności i nie zmienia faktu, że łącznie rozpoznawane i rozstrzygane sprawy są nadal dwiema samodzielnymi sprawami (por. wyrok SN z dnia 22 września 1967 r., sygn. akt I CR 158/67, OSNC 1968/6/105; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt FSK 1561/04, POP 2006/5/81). Odnosząc się do wniosku Dyrektora Izby Celnej w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w postanowieniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.