IV SA/Po 929/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011r. sprawy ze skargi J. M. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej J. M. P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Odrębnymi wnioskami z dnia [...] marca 2006 r. J. (M.) P. i R. M., działając jako spadkobiercy E. B. i K. G., wystąpili o zwrot nieruchomości położonych w [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Starosta [...] - wyznaczony przez Wojewodę Wielkopolskiego jako organ właściwy do załatwienia tej sprawy – działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142, art. 216 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej w skrócie: "u.g.n."): (I.) odmówił zwrotu w stosunku do części działki nr [...] oraz (II.) umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu części działek nr [...]. Natomiast sprawa zwrotu pozostałych działek [...] została wyłączona do odrębnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w toku postępowania Starosta ustalił, że na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1965 r., Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] nabyło od E. B. i K. G. nieruchomości położone w [...], której obecnie odpowiadają części działek nr [...] , stanowiące własność Miasta [...] – z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Ponadto stwierdził, że jedynymi spadkobiercami ww. zbywców, a tym samym wyłącznie uprawnionymi do ubiegania się o zwrot przedmiotowych nieruchomości, są wnioskodawcy. Odnośnie działki nr [...] Starosta ustalił, że na podstawie umowy z dnia [...] maja 2006 r. Miasto [...] oddało tę działkę w użytkowanie wieczyste, w udziale po ½, na rzecz [...] oraz [...] z siedzibą w [...]. Natomiast co do działek nr [...] poczynił ustalenia, że, odpowiednio, w dniu [...] lutego 1995 r. oraz [...] grudnia 1988 r. zostało po raz pierwszy ujawnione w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego obciążające każdą z tych działek. W tym stanie rzeczy Starosta orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] stwierdzając, że na skutek oddania jej w użytkowanie wieczyste na rzecz wymienionych spółek nastąpił nieodwracalny skutek prawny, nieruchomość nie jest już we władaniu gminy lub Skarbu Państwa, co uniemożliwia dokonanie zwrotu. Z kolei umorzenie postępowania w przedmiocie zwrotu części działek nr [...] Starosta uzasadnił treścią przepisu art. 229 u.g.n.), w myśl którego roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje – a w rezultacie, jak przyjął Starosta, postępowanie w tym przedmiocie podlega umorzeniu - jeżeli przed dniem wejścia w życie wymienionej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Od opisanej decyzji odrębne odwołania wnieśli J. P. oraz R. M. J. P. - wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie zwrotu przedmiotowych działek, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania - wskazała, że Miasto [...] nie było uprawnione, aby oddać w użytkowanie wieczyste część działki nr [...], objętą żądaniem zwrotu. Działanie takie, jako rażąco sprzeczne z art. 136 u.g.n., skutkuje nieważnością zawartej umowy. Wiedząc, że Miasto [...] oddało w użytkowanie wieczyste część działki [...] objętej już toczącym się postępowaniem o zwrot, Starosta powinien, zdaniem odwołującej się, zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd kwestii dotyczących zawartej umowy. Ponadto odwołująca zarzuciła niewskazanie w zaskarżonej decyzji stron postępowania. R. M. ograniczył natomiast swe odwołanie do stwierdzenia, że nie zgadza się z decyzją i podtrzymuje żądanie zwrotu nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w istocie ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących legalności umowy oddającej w użytkowanie wieczyste działkę nr [...], Wojewoda wskazał, że właściwym do ich oceny jest sąd powszechny. W kwestii ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania Wojewoda przyjął, że poza osobami, które złożyły wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, stronami są również właściciele wyodrębnionych lokali. Jednocześnie zauważył, że ze zwrotnych poświadczeń odbioru decyzji organu I instancji wynika, iż dwunastu adresatów zmarło przed wydaniem decyzji przez ten organ, w wyniku czego niemożliwym było prawidłowe jej doręczenie. Z uwagi na powyższe oraz fakt, że na nieruchomościach będących przedmiotem tego postępowania posadowione są trzy budynki mieszkalne, w których ustanowiona jest znaczna ilość lokali mieszkalnych, organ II instancji postanowił zrezygnować z doręczenia przedmiotowej decyzji na rzecz podmiotów posiadających tytuł prawny do władania lokalami znajdującymi się w tych budynkach. Wojewoda wyjaśnił, że chociaż ww. osoby są stronami postępowania, to nie wystąpił o ustalenie spadkobierców po zmarłych i nie zawiesił przedmiotowego postępowania mając na uwadze, iż Starosta [...] orzekł w części o umorzeniu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości a w części odmówił zwrotu tej nieruchomości, w związku z czym, w ocenie Wojewody, prawa tych osób (ich spadkobierców), mimo ograniczenia czynnego udziału w postępowaniu, nie doznały uszczerbku. Zarazem Wojewoda zdecydował zawiadomić o wydaniu decyzji: [...] (jako zarządcę budynków przy ul. [...]), Wspólnotę Mieszkaniową [...] oraz Wspólnotę Mieszkaniową [...], a także [...] (jako zarządcę nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Miasta [...]). W skardze na tę decyzję J. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 136 ust. 1-3 w związku z art. 137 u.g.n., oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, art. 7. art. 8, art. 9, art. 12, art. 35, art. 36, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 , art. 107 7 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...], Wojewoda wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać, aczkolwiek zasadniczo z powodów innych, niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie tego orzeczenia. Istotne nieprawidłowości dotyczą ustalenia kręgu stron postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, czyli, jak wynika z definicji "strony" zawartej w art. 28 k.p.a. – każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Powinność organu zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gwarancją realizacji tego prawa jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Pojęcie to obejmuje zarówno przypadku, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału jedynie w jednej z jego faz (np. w postępowaniu odwoławczym) albo tylko w niektórych, ale istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem każdorazowo z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (por. wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., sygn. akt I SA/Lu 684/97, Lex nr 34726). W postępowaniu o zwrot nieruchomości stronami postępowania, oprócz wnioskodawcy, będą przede wszystkim podmioty praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości w chwili rozpatrywania sprawy o jej zwrot, a więc jej aktualny właściciel, użytkownik wieczysty oraz podmioty ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomości. Ponieważ jednak interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie wynika tylko z praw o charakterze rzeczowym, ale może także z praw o charakterze obligacyjnym, stronami postępowania administracyjnego mającego za przedmiot zwrot nieruchomości wywłaszczonej są podmioty wszystkich praw przysługujących do nieruchomości, na których to praw istnienie może oddziaływać decyzja o zwrocie (zob. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, art. 136 nb 16). W tym ostatnim przypadku źródłem prawnie relewantnego interesu może być przepis art. 138 ust. 2 u.g.n., w myśl którego najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasają z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organy administracji obu instancji niekonsekwentnie, i w praktyce odmiennie, ustaliły krąg stron postępowania o zwrot działek nr: [...]. Organ I instancji swoją decyzję (co wynika z rozdzielnika) skierował do – oprócz wnioskodawców, aktualnego właściciela i użytkownikami wieczystymi spornych nieruchomości – również licznej grupy osób fizycznych, które, jak wynika z akt sprawy, są (a przynajmniej według wiedzy organu miały być) właścicielami lub najemcami lokali mieszczących się w budynkach posadowionych na przedmiotowych nieruchomościach. Zatem potraktował te osoby jako strony postępowania, nie uzasadniając jednak, na jakiej podstawie przypisał im interes prawny w udziale w tym postępowaniu. Lektura akt sprawy nie daje przy tym podstaw do jednoznacznego przesądzenia statusu każdej z tych osób, jako że brak w aktach odpisów ksiąg wieczystych nieruchomości lokalowych, a z adresów zamieszczonych w rozdzielniku decyzji widać, że nie wszystkie te osoby zamieszkują budynki posadowione na przedmiotowych działkach oraz że przynajmniej część z nich to jedynie najemcy lokali. Tak ustalony krąg stron postępowania zaakceptował organ II instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji wprost stwierdził, że Starosta trafnie przyznał przymiot strony właścicielom lokali (o najemcach uzasadnienie milczy). Zarazem jednak Wojewoda niekonsekwentnie swoją decyzję doręczył – poza wnioskodawcami, aktualnym właścicielem i użytkownikami wieczystymi nieruchomości – jeszcze tylko: zarządom dwóch wspólnot mieszkaniowych, [...] oraz [...], zawężając faktycznie w ten sposób krąg stron postępowania. Wojewoda oparł się w tym zakresie na swych ustaleniach, że w budynkach [...] działają wspólnoty mieszkaniowe, zarządcą tych budynków jest [...] a zarządcą nieruchomości gruntowych z ramienia Miasta [...] – [...]. Zarazem Wojewoda stwierdził, że odstąpił od ustalania spadkobierców dwunastu adresatów, którzy zmarli przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, albowiem ich prawa nie doznały uszczerbku z uwagi na charakter decyzji (w części odmawiający zwrotu, a w pozostałej części umarzający postępowanie). Wobec powyższego, jeżeli przyjąć – jak uczyniły to organy obu instancji – że stronami postępowania, poza wnioskodawcami, aktualnym właścicielem nieruchomości, i użytkownikami wieczystymi, są osoby dysponujące tytułem prawnym do lokali, to mamy do czynienia z sytuacją, gdy następcom prawnym 12 osób (stron) nie została doręczona decyzja organu I instancji. Zarazem pozostali dysponenci lokali (właściciele, najemcy), którym Starosta w toku postępowania doręczył wydaną przez siebie decyzję oraz odwołania od niej wraz z informacją o przekazaniu odwołań i akt sprawy organowi odwoławczemu, mogą pozostawać w uzasadnionym oczekiwaniu na otrzymywanie dalszych rozstrzygnięć zapadających w tej sprawie. W ocenie Sądu, poczynione przez Wojewodę ustalenia co do funkcjonowania w budynkach przy ul. [...] wspólnot mieszkaniowych, dają jednak podstawy do jeszcze dalej idącego stwierdzenia, iż mianowicie pierwotny krąg stron przedmiotowego postępowania nie został ustalony prawidłowo. Abstrahując od doktrynalnych sporów w kwestii podmiotowości prawnej wspólnot mieszkaniowych należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż w postępowaniach dotyczących nieruchomości wspólnej legitymacja procesowa przysługuje, co do zasady, wspólnocie, a poszczególnym jej członkom tylko w razie wykazania posiadania indywidualnego interesu prawnego w udziale w danym postępowaniu obok wspólnoty (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., II OSK 852/08, LEX nr 574325). Tymczasem w niniejszym postępowaniu doszło do nieuzasadnionego odwrócenia tej reguły. W sprawie dotyczącej niewątpliwie nieruchomości wspólnej - przez którą w tym przypadku należy przed wszystkim rozumieć prawo użytkowania wieczystego, w którym swoje udziały mają właściciele odrębnych lokali – organy administracji ex officio i bez podania uzasadnienia uznały za stronę właścicieli oraz najemców lokali, pominęły natomiast wspólnoty. Tymczasem, co do zasady, członkowie wspólnoty, w sprawach jej dotyczących, nie występują samodzielnie, gdyż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903), to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zarazem jednak pojęcie "reprezentacji" nie może być tak rozumiane, iżby dopuszczalne było na tej podstawie doręczanie zarządowi wspólnoty pism kierowanych do poszczególnych członków wspólnoty, ze skutkiem dla tych członków. Tym bardziej, że, jak to już wyżej wspomniano, należy przyjmować, iż w postępowaniu administracyjnym wspólnota (reprezentowana przez zarząd) dysponuje własnym interesem prawnym, odrębnym od indywidualnego interesu prawnego poszczególnych jej członków (acz w większości sytuacji dotyczących nieruchomości wspólnej – zapewne zasadniczo z nim zbieżnym). Brak podania przez organy motywów włączenia w krąg stron postępowania dysponentów poszczególnych lokali – przy jednoczesnym istnieniu, przynajmniej teoretycznej, możliwości dysponowania przez te podmioty interesem prawnym w posiadaniu statusu strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości wspólnej - nie pozwala na kategoryczny wniosek, że podmioty te nie mogą zostać uznane za stronę postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, choć będzie to raczej wyjątkiem, uzasadnionym szczególnymi okolicznościami, aniżeli zasadą. Tą winien być udział w postępowaniu, w charakterze strony, wspólnoty reprezentowanej przez zarząd. Tymczasem przymiotu strony organy obu instancji wspólnotom zgodnie odmówiły. Mając wszystko to na względzie, w ocenie Sądu, przy wydaniu kontrolowanych decyzji doszło do naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu, mogącego stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. To z kolei obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, na podstawie powołanego przepisu p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Koszty postępowania - na które składają się tu: wpis sądowy, wynagrodzenie radcy prawnego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - zasądzono w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda, uwzględniając powyższe uwagi, zweryfikuje i jednoznacznie ustali krąg stron postępowania o zwrot wywłaszczonych działek nr: [...]. W przypadku stwierdzenia, że organ I instancji wadliwie określił strony postępowania, a w szczególności jeżeli okaże się, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym uznano za strony podmioty, które takiego statusu materialnie nie posiadają, a pominięto podmioty mające interes prawny w sprawie, Wojewoda uchyli decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] i przekaże sprawę organowi I instancji, celem przeprowadzenia ponownego postępowania z udziałem właściwych stron postępowania. W tej mierze Sąd podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2001 r. (II SA/Gd 894/99, LEX nr 76089), że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., chyba że brak ten można usunąć w postępowaniu odwoławczym; z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa. Natomiast w razie ustalenia, że organ I instancji prawidłowo określił krąg stron postępowania, organ II instancji będzie procedował dalej, stosownie do okoliczności, uwzględniając jednak konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu także następcom prawnym zmarłych osób (stron).