II SA/Ke 774/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011r. sprawy ze skargi A.K. i M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta S. przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...], znak: [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego dla M. i A. K.. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 24.06.2010r. M. i A. K. złożyli w siedzibie organu I instancji wniosek o przyznanie pomocy finansowej z programu rządowego dla powodzian w wysokości 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego stanowiącego ich własność, położonego przy ul. N. 10 w S., który został zniszczony w wyniku powodzi w maju i czerwcu 2010r. Organ I instancji, odmawiając przyznania zasiłku celowego w wysokości 100 tys. zł wskazał, że wnioskodawcy przed zalaniem ich domu mieszkali i gospodarowali w mieszkaniu przy ul. S. 1/24 w S.. Lokal ten został sprzedany przez strony w marcu 2010r., a pieniądze z transakcji przeznaczono na wykończenie domu przy ul. N. 10, do którego strony planowały się przeprowadzić w październiku 2010r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 106 ust. 1 i 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.06.2010r. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i A. K. podnieśli, że ich dom został w znacznym stopniu wykończony do zamieszkania. Natomiast mieszkanie przy ul. S. 1/24 – gdzie są zameldowani – zostało sprzedane na podstawie umowy przedwstępnej z marca 2010r. Zdaniem stron szkoda wyrządzona im przez powódź powinna być objęta pomocą rządową na remont i odbudowę – pomimo braku ich zamieszkiwania w domu przy ul. N. 10, zwłaszcza że nie posiadają środków własnych na jego odbudowę. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielając w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Podkreślił przy tym, że zgodnie z w/w wytycznymi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pomoc na remont albo odbudowę zniszczonego przez powódź budynku mieszkalnego przysługuje wyłącznie rodzinie, która gospodarowała w tym miejscu. Ponadto z pisma Wojewody z dnia 8.07.2010r. wynika, że pomoc finansową może również otrzymać rodzina, która nie zdołała zamieszkać w nowo wybudowanym budynku, którego budowa została zakończona, ale inwestor nie zawiadomił organu Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy. W tym przypadku konieczne jest m.in. złożenie przez wnioskodawcę oświadczenia, że w najbliższym czasie zamierzał wprowadzić się do tego budynku i że nie jest właścicielem żadnego innego mieszkania. Mając na uwadze zawarcie przez strony jedynie umowy przedwstępnej przeniesienia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego przy ul. S. 1/24 w S. organ stwierdził, że z chwilą zawarcia tej umowy nie doszło jeszcze do przeniesienia tego prawa. Taki skutek będzie miała dopiero zawarta przed notariuszem w formie aktu notarialnego umowa kupna – sprzedaży przedmiotowego mieszkania. Tym samym M. i A. K. w dalszym ciągu pozostają właścicielami w/w lokalu mieszkalnego i nie są uprawnieni do otrzymania żądanego zasiłku celowego. Pomoc ta winna bowiem być skierowana do osób zamieszkujących w zniszczonych domach, bądź lokalach mieszkalnych, które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same przezwyciężyć przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. i A. K. zarzucili decyzji organu II instancji naruszenie: - art. 2 ust. 1, art. 7 pkt 15 i art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne uznanie, że skarżący nie mogą otrzymać zasiłku celowego na remont domu zniszczonego przez powódź, gdyż mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w mieszkaniu przy ul. S. 1/24 w S., - art. 6 – 8 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących i odmowę przyznania zasiłku celowego na remont domu przy ul. N. 10, zniszczonego przez powódź w 2010r., - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji prawidłowo ustalił wszystkie okoliczności sprawy i utrzymanie decyzji z dnia [...] w mocy. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 19.01.2011r. skarżąca M. K. oświadczyła, że od listopada 2010r. wraz z mężem zamieszkują w domu przy ul. N. 10 w S.. Pierwotnie strony zamierzały się tam wprowadzić w sierpniu 2010r., ale uniemożliwiła im to powódź. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego – to jest art. 2 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że wiosną 2010r. w Polsce miała miejsce powódź, która wystąpiła m.in. na niektórych terenach województwa . Premier rządu podjął decyzję i ogłosił ją w mediach, że ze środków budżetu państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom, w kwotach do: 6.000 zł, 20.000 zł i 100.000 zł, a pomoc tą będą realizowały ośrodki pomocy społecznej. Zgodnie z art. 40 cyt. ustawy o pomocy społecznej, (zwanej dalej ustawą), będącego podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. W takiej sytuacji – w przypadku kontroli sądowej – niezbędne jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy dana decyzja została w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniona. Podkreślenia wymaga, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 k.p.a. – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uszczegółowieniem tej zasady są przepisy art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednocześnie zgodnie z przepisami ustawy, które regulują tryb przyznawania zasiłków celowych, organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Ze względu na powyższe zadaniem Sądu jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy przekroczony. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że M. i A. K. są właścicielami budynku mieszkalnego położonego przy ul. N. 10 w S., który w dacie wystąpienia powodzi znajdował się trakcie robót wykończeniowych. Mianowicie w przedmiotowym domu wykonano elewację zewnętrzną, wylewki, tynki, gładzie szpachlowe, wszystkie niezbędne instalacje, stolarkę okienną i drzwi, położono glazurę oraz terakotę (k. 14, 8, 5), zamówione zostały meble do kuchni, sypialni. Gotowe do odbioru były również drewniane schody. Środki na wykonanie w/w robót skarżący pozyskali m.in. z tytułu zapłaty przez nabywców połowy ceny, to jest 87.500 zł za mieszkanie, położone przy ul. S. 1/24 w S. (k. 7) – na podstawie umowy przedwstępnej z dnia 25.03.2010r. (k. 9). W umowie tej skarżący zobowiązali się do wydania przedmiotowego lokalu kupującym po podpisaniu aktu notarialnego – najpóźniej w dniu 30.09.2010r. (§ 3 w zw. z § 7 umowy) – pod rygorem zwrotu dwukrotności w/w kwoty, określonej jako zadatek (§ 4 ust. 4). W wyniku powodzi w maju i czerwcu 2010r., został zalany parter domu przy ul. N. 10. Powyższe okoliczności nie są sporne. Mając na uwadze treść żądania strony, złożonego na druku wniosku "o udzielenie pomocy powyżej 20 tys. do 100 tys. zł", powyższy stan faktyczny winien zostać przez organy oceniony wyłącznie pod kątem zastosowania cyt. powyżej art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, który jest jedyną regulacją normatywną o randze ustawowej dotyczącą zasad przyznawania zasiłku celowego w przypadku strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej. Z tego też względu podstawą materialnoprawną, w ramach której organy winny były przeprowadzić analizę przyjętych ustaleń faktycznych, mogą być jedynie przepisy ustawy o pomocy społecznej – nie zaś treść pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.06.2010r., powołanego przez organy obu instancji, czy też pisma Wojewody z dnia 8.07.2010r., wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organy pomocy społecznej, uzasadniając odmowę przyznania zasiłku celowego, wskazały na brak prowadzenia przez M. i A. K. gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym usytuowanym w S. przy ul. N. 10 oraz przysługujące im własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego przy ul. S. 1/24 w S.. Jakkolwiek zgodnie ze stanowiskiem organów pomoc może być przyznawana jedynie rodzinie, bądź osobie gospodarującej w zniszczonym budynku, to – zdaniem Sądu – wskazana okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jako że ustawa o pomocy społecznej w żadnym ze swoich przepisów nie uzależnia przyznania zasiłku celowego od zamieszkiwania w budynku, który został zniszczony w wyniku klęski żywiołowej. Tymczasem organy obu instancji, pomimo że w podstawach prawnych decyzji wymieniły przepis art. 40 ustawy, to odmawiając udzielenia pomocy oparły się o wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarte w piśmie z dnia 24.06.2010r. (dodatkowo w przypadku organu II instancji – o pismo Wojewody z dnia 8.07.2010r.), które – jak już podniesiono wyżej – nie stanowią źródła prawa. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób podzielić interpretacji przepisu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, dokonanej przez organy obu instancji. Godzi się bowiem podnieść, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Sformułowana w tym przepisie zasada praworządności oznacza, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Natomiast wydawane bez upoważnienia ustawowego instrukcje czy wytyczne nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25.05.1999r., sygn. akt: IV SA 827/97, LEX nr 48154). Tym samym odmowa przyznania skarżącym zasiłku celowego na pokrycie szkód powodziowych, dokonana w oparciu o wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, bądź Wojewody – nie będące źródłem prawa – musi być oceniona jako dokonana z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zawartej w art. 6 k.p.a. W konsekwencji powyższych rozważań, jako niezasadny należy ocenić wskazywany w uzasadnieniach obu decyzji argument leżący u podstaw odmowy przyznania zasiłku celowego, że M. i A. K. nie prowadzili gospodarstwa domowego w zniszczonym przez powódź domu. Okoliczność ta nie mogła bowiem mieć – w świetle art. 40 ust. 1 i 2 ustawy – jakiegokolwiek wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Godzi się podnieść, że zasiłek celowy – przydzielany w oparciu o art. 40 ustawy i przeznaczony na pomoc osobom poszkodowanym powodzią – winien zostać skierowany przede wszystkim do rodzin najbardziej poszkodowanych, które poniosły największe straty wskutek niszczycielskiego oddziaływania żywiołu. Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, że przeznaczenie zasiłków dla tych osób odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). W takiej właśnie sytuacji znaleźli się skarżący, którzy przeznaczyli wszystkie środki pochodzące ze sprzedaży mieszkania na wykończenie zalanego następnie domu, do którego planowali się przeprowadzić we wrześniu 2010r. Nie można przy tym pominąć okoliczności, że jakkolwiek w dacie ubiegania się o pomoc skarżącym niewątpliwie przysługiwał tytuł własności do mieszkania przy ul. S. 1/24, to z uwagi na zapisy umowy przedwstępnej termin opuszczenia lokalu został ustalony do dnia 30.09.2010r. – z zastrzeżeniem zapłaty łącznej kwoty 175 tys. zł (zwrot zadatku w podwójnej wysokości) w przypadku niewykonania przedmiotowego zobowiązania. Jednocześnie z wyjaśnień M. K. złożonych na rozprawie przed tut. Sądem wynika, że obecnie strony opuściły już przedmiotowy lokal. Odnosząc się do stanowiska organów obu instancji należy wskazać na trafnie przywołany w treści skargi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2.07.2008r., sygn. akt: I OSK 1356/07, LEX nr 535021. Z uzasadnienia tego orzeczenia – które tut. Sąd podziela w całości – wynika, iż nie do przyjęcia jest formalistyczne podejście w przyznaniu świadczeń pomocy społecznej w sytuacjach szczególnych, do jakich należą sytuacje klęsk żywiołowych, przy czym pierwszeństwo w określeniu beneficjenta należy dać regulacji ustawowej. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, dokonają prawidłowej wykładni art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, a następnie wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II uzasadnia treść art. 152 ustawy p.p.s.a.